ALLANAMIENTO, ACUERDOS Y REBAJAS DE PENAS

REPÚBLICA DE COLOMBIA

TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE CALI

SALA DE DECISIÓN PENAL

Magistrado ponente: Juan Manuel Tello Sánchez

Proyecto aprobado según acta No. 003

Cali, Febrero Dieciocho (18) de Dos Mil Diez (2011)

OBJETO DEL PRONUNCIAMIENTO:

Resolver el recurso de apelación interpuesto por la Fiscalía y las abogadas apoderadas de la Defensa, representadas por Nilia Teresa Biojó Cortes, Luz Alba López Sánchez y Adriana Silva bastidas, respectivamente, en contra de la decisión de Diciembre 2 de 2010, mediante el cual el JUZGADO PRIMERO PENAL DEL CIRCUITO DE CALI resolvió ¨INVALIDAR¨ el allanamiento a cargos que hicieron los señores JHON JAMES COLLAZOS MONTENEGRO y BRYAN VALDEZ GONZÁLEZ, procesados por los delios de HURTO CALIFICADO AGRAVADO y TRÁFICIO, FABRICACIÓN Y PORTE DE ARMAS DE FUEGO O MUNICIONES.

ANTECEDENTES:

1.- En Audiencia de individualización de pena y sentencia que se llevó a cabo el 2 de Diciembre de 2010, el Juez 1 Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de esta ciudad, decidió ¨INVALIDAR¨ el allanamiento a cargos de los procesados, quienes en audiencia de formulación de imputación, ante el juez de control de Garantías, aceptaron ser los coautores responsables de los delitos ya señalados. Lo anterior, con fundamento en que, según lo sostiene el Juez de conocimiento, para poder aceptar el allanamiento a cargos, es ¨condición de procedibilidad¨ que se hubiera dado aplicación a lo dispuesto en el art. 349 de la ley 906 de 2004, y en los registros no aparece que se haya reintegrado por lo menos el 50% de lo hurtado, ni tampoco que se haya garantizado el recaudo, refiriéndose específicamente, dice el juez, a un reloj hurtado a la víctima cuyo valor fue determinado en $1.000.0000.

Adujo además el señor Juez Primero Penal del Circuito, que se pretermitieron formas; que era necesario que la reparación se diera ante el Juez de Control de garantías y no después como se hizo en este caso; ¨que el allanamiento solo se hace ante el juez de control de garantías¨, y que los actos de parte se declaran ilegales.

2.- Contra la anterior determinación tanto la fiscal Delegada, como las apoderadas de la defensa, decidieron interponer el recurso de apelación como subsidiario en el caso de la Adriana Silva Bastidas, quien en acto de audiencia pública interpuso el de reposición buscado que el Juez de conocimiento revocara su propia determinación. Las recurrentes, piden al Tribunal que deje sin piso la decisión de primera instancia, con fundamento en los siguientes argumentos: 

1. Por vía jurisprudencial se ha decantado de manera suficiente qué es un allanamiento y qué es un preacuerdo, razón por la cual la decisión que pretende dejar sin piso el allanamiento resulta un error de interpretación que no puede afectar los intereses de los imputados.

1. No es un requerimiento haber indemnizado en audiencia de imputación para que los procesados puedan acceder a la rebaja de pena por allanamiento, pues éste es diferente del acuerdo, respecto del cual sí se requiere el reintegro del 50% para que sea válido y permita acceder a los beneficios de reducción en la sanción luego de la verificación por parte del Juez de conocimiento.

1. De aceptarse alguna falla en el operador judicial -por haber permitido el allanamiento a cargos sin que previamente se hubiere indemnizado a la víctima-, no resulta lo más viable que los procesados terminen afectados, ya que lo cierto es que cada uno de ellos tiene un derecho adquirido –a que se le rebaje la pena hasta un 50%- por haber aceptados los cargos en audiencia preliminar de imputación de cargos; sumado a lo dicho, quedó probado que a la señora Natalia Vélez Botero se le reparó con $1.800.000.

1. El art. 349 del CPP se refiere a los preacuerdos celebrados con la Fiscalía y lo que está claro aquí es que los implicados se allanaron a los cargos y repararon con posterioridad, con el único fin obtener las rebajas correspondientes.
   

CONSIDERACIONES:

La Sala revocará en su integridad la decisión materia de apelación, en tanto la considera carente de fundamento y contraria a Derecho, toda vez que parte de un yerro que la torna, además, arbitraria en el entendido de que a sabiendas de que la supuesta forma que se pretermitió –la reparación- fundamento de su determinación, ya se hizo, como así se lo puso en conocimiento una de las apoderadas de la defensa.

En efecto, debe admitir la Sala que le asiste la razón a la partes recurrentes, quienes se apartan de la determinación del Juez en el sentido de invalidar el allanamiento a cargos de los señores JHON JAMES COLLAZOS MONTENEGRO y BRYAN VALDEZ GONZÁLEZ, pues primero, dicha decisión desconoce que lo que sí se encuentra suficientemente decantado por vía doctrinal y jurisprudencial, que no es otra cosa que las figuras de allanamiento y acuerdo son sustancialmente diferentes, motivo por el cual constituye un error protuberante el funcionario que pretenda equiparlas en su aplicación y consecuencias y, segundo, parte de un supuesto falso –que requisito condición para la rebaja de pena por allanamiento a cargos es la aplicación de lo normado en el art. 349 del CPP en audiencia de imputación-.

Ya se ha sostenido por parte del suscrito Magistrado, así como también de sus integrantes de la Sala de decisión, que:

¨Desde el punto de vista conceptual, el allanamiento es un instrumento procesal distinto -en naturaleza, presupuestos, ritualidad, oportunidad, limitaciones y consecuencias- del instituto del acuerdo como forma de terminación anticipada del proceso, toda vez que:

a.- Desde la perspectiva de la naturaleza jurídica, el allanamiento es un acto unilateral por virtud del cual el imputado, de manera autónoma, consciente, libre y voluntaria, asistido por el defensor, acepta ante el juez -de control de garantías o de conocimiento- los cargos -en su contenido fáctico y jurídico- que le hace la fiscalía; allanamiento que tiene carácter vinculante; no admite retractación; define el fundamento para que el juez de conocimiento dicte la sentencia condenatoria e implica para el mismo la rebaja de pena -ponderada por parte del juez- que determina la ley, según el momento procesal -de 1/3 hasta la mitad; hasta 1/3 o 1/6-.

El acuerdo es un acto bilateral por virtud del cual: i.- previa conversación -por fuera de audiencia- entre la fiscalía, el imputado y el defensor -sobre las circunstancias de agravación, reconocimiento de atenuantes, variación de la tipicidad; sobre los hechos o sobre las consecuencias, pena, sustitutos etc. (art. 350 y 351)- éstos convienen los cargos que ante el juez hará aquella y aceptará el segundo o, ii.- el procesado, previa conversación con el fiscal, acuerda aceptar los cargos "determinados en la audiencia de imputación", lo cual sustancialmente es diferente al allanamiento en la audiencia de imputación (art. 288-3 L. 906/04), en la audiencia preparatoria (art. 356-5 ib.) o al iniciarse la audiencia de juicio oral (art. 367 ib.).

El acuerdo admite retractación antes de que el juez examine si es voluntario, libre y espontáneo (art. 293) y una vez aceptado y aprobado (art. 351-5) define el fundamento para que el juez de conocimiento dicte la sentencia condenatoria, e implica para el procesado la reducción de pena que determine la fiscalía dentro de los límites legales según el momento procesal en que se celebre -1/3 hasta la 1/2; 1/3 o 1/6-.

b.- Desde la óptica de la manifestación de voluntad, el acuerdo corresponde a un acto bilateral –Fiscalía, procesado- que debe ser sometido a la aceptación o aprobación del juez; mientras que el allanamiento es manifestación de voluntad unilateral del procesado que, por sí solo, tiene fuerza vinculante para el juez.

c.- Desde el ámbito de las limitaciones, los acuerdos están condicionados al reintegro del incremento patrimonial –art.349- mientras que el allanamiento no tiene limitación alguna –por regla general, es posible en relación con todos los delitos-.

   

d.- En lo que hace a la ritualidad, en el allanamiento la manifestación de voluntad se hace en audiencia, ante el juez y éste no tiene necesidad de impartirle aprobación –salvo verificar que existe consentimiento libre e informado-, mientras que el acuerdo requiere que el juez, primero, lo examine a efectos de determinar si es libre, voluntario e informado y, segundo, lo apruebe.   

e.- En lo atinente a la oportunidad, el allanamiento se da sólo en tres momentos procesales: i.- en la audiencia de imputación (art. 288-3); ii.- la audiencia preparatoria (art. 356-5) y iii.- al inicio del juicio oral (art. 367 ibídem); mientras que la oportunidad para los acuerdos se presenta en tres momentos procesales diferentes: 1. Desde la formulación de la imputación "hasta antes de ser presentado el escrito de acusación" (art. 350); 2. Desde la presentación de la acusación hasta el momento que sea interrogado el acusado al inicio del juicio oral". (art.352) y 3. Con posterioridad al interrogatorio del implicado en el juicio oral (art. 352-369).

f.- En lo que concierne al monto de la rebaja, en el allanamiento:

i.- Si se hace en la audiencia de imputación la rebaja es hasta la mitad (art.351-3); ii.- Si se hace en la audiencia preparatoria la rebaja es de hasta la tercera parte y iii.- si se hace en el juicio la rebaja es de la sexta parte fija.

En el acuerdo:

i.- si se hace antes de presentado el escrito de acusación la rebaja es de una tercera parte hasta la mitad; ii.- si se hace después de la presentación de la acusación hasta que sea interrogado el acusado en el juicio oral, la rebaja es de la tercera parte fija y si lo hace en el juicio oral es de la sexta parte fija.

g.- En lo que hace a la base del juicio de punibilidad, en el allanamiento se aplica el sistema de cuartos y el juez determina conforme a los criterios legales de ponderación la rebaja de la pena. En los preacuerdos la pena es la que solicite la Fiscalía; no se aplica el sistema de cuartos (art. 3 ley 890 de 2004) y el juez debe respetar el convenio punitivo¨.

Por ende, es necesario que la Sala, en aras de zanjar la discusión creada a partir de la decisión del Juez, deje claro que: primero, no es cierto, como así lo aduce el funcionario de primera instancia, que en el caso de la especie se hayan pretermitido formas, pues lo cierto es que de conformidad con lo anotado arriba, no se puede pretender traer una prohibición que solo aplica para el acuerdo, del que ya se dijo, se insiste, tiene una naturaleza jurídica diferente a la del allanamiento, atendiendo a su naturaleza, aplicación y consecuencias concretas, motivo por el cual no se podía exigir aquí que se le diera curso a lo dispuesto en el art. 349 del CPP, como condición para poder proceder a proferir la respectiva sentencia en la que se reconozca la rebaja de pena de conformidad con lo establecido en el art. 351 ibídem.

Segundo, por lo mismo, tampoco es cierto, como se dijo en la decisión de primera instancia, que esta sea una causal de procedencia para declarar la invalidez del allanamiento a cargos, máxime, si la regla básica de hermenéutica impone que "cuando el sentido de la ley es claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu" (art. 27 de la Ley 153/1887), lo cual conduce a que quien debe aplicar la norma que contiene dicha prohibición no puede tratar de encontrarle un sentido distinto al que la misma indica de manera inequívoca, razón por la que resulta inadmisible el fundamento de la determinación recurrida.

  Tercero, aceptar la tesis planteada por el a quo, equivaldría a sostener que en todos los casos de allanamiento a cargos en delitos contra el Patrimonio Económico, se debe corroborar la aplicación de lo ordenado en el art. 349 tanta veces mentado, lo cual resulta ciertamente ilógico, no solo por las razones que se dejaron consignadas en líneas precedentes, sino porque implicaría sostener, de manera contraria a lo que se busca en un sistema premial como el acusatorio, que pese a la voluntad del implicado por aceptar cargos, mientras éste no pruebe el cumplimiento de un requisito no establecido por ley –al que se refiere la norma en comento- no podrá el Juez proceder a la terminación anómala del proceso y, por consiguiente, tampoco podrá dar aplicación a lo dispuesto en el art. 351 de la ley 906 de 2004; argumento este que resulta absurdo si es que se contempla que no en todos lo casos es posible proceder con la reparación en el mismo momento de la audiencia preliminar –como lo expone aquí el Juez- y en otros ni siquiera puede ubicarse a la víctima para este específico fin. 

Cuarto, por último, habrá de decir la Sala, que no corresponde a la verdad, como así lo arguyó el Juez de primer grado, ¨que el allanamiento solo se hace ante el Juez de Control de Garantías¨, pues tal afirmación desconoce a todas luces que la ley contempló diferentes momentos para que el imputado –ante el juez de Control de Garantías-, acusado ó procesado –ante el Juez de conocimiento- acepte la responsabilidad por los delitos a él endilgados y por ello obtenga un beneficio que se concreta en la rebaja de pena por ese motivo.

Por lo dicho entonces, sin más consideraciones, se procederá a la revocatoria de la decisión materia de apelación y se ordenará al Juez que proceda a dictar la sentencia que en Derecho corresponde.

En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE CALI,

R E S U E L V E:

Primero.-     REVOCAR la decisión de primera instancia proferida el 2 de diciembre de 2010, por el Juzgado 1 Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de esta ciudad, conforme a las consideraciones plasmadas en la parte motiva del auto.

Segundo.- En consecuencia, ordenar al señor Juez 1° Penal del Circuito de esta ciudad, que proceda a dictar sentencia, reconociéndole a los aquí imputados las rebajas de pena a que haya lugar.

Tercero.- Ordenar la devolución de la carpeta al Despacho de origen.

Cuarto.- Contra la presente decisión no procede recurso alguno.

NOTIFIQUESE Y CÚMPLASE:

JUAN MANUEL TELLO SÁNCHEZ

Magistrado Ponente

VICTOR MANUEL CHAPARRO BORDA

Magistrado

 

ESPERANZA DURAN ARIZA

Magistrada

 

 

 

TRAMITE CONSTITUCIONAL PARA LOS TRATADOS SOLEMNES

Auto 288/10

ACUERDO COMPLEMENTARIO PARA LA COOPERACION Y ASISTENCIA TECNICA EN DEFENSA Y SEGURIDAD ENTRE LOS GOBIERNOS DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA-No puede surtir efectos en el ordenamiento interno colombiano hasta tanto cumpla con el trámite constitucional previsto para los tratados en forma solemne

TRATADO INTERNACIONAL-Concepto/TRATADO INTERNACIONAL-Son independientes de su denominación formal

TRATADO INTERNACIONAL-Su aprobación se fundamenta en una triada constitucional

Desde la perspectiva institucional, la aprobación de tratados se fundamenta en una triada orgánica, donde se requiere el concurso activo de las tres ramas del poder público para que el Estado colombiano adquiera válidamente obligaciones internacionales por esa vía. (i) En primer lugar es imprescindible la intervención del Presidente de la República, quien en su calidad de director de las relaciones internacionales tiene la potestad exclusiva y excluyente de tomar la iniciativa para celebrar tratados o convenios con otros Estados o entidades de derecho internacional. Es el Ejecutivo quien directamente o por intermedio de sus delegados puede entablar negociaciones, fijar los términos y alcance de las mismas, avalar o no los acuerdos logrados y, en últimas, suscribir el texto de un tratado o abstenerse de hacerlo. Sin embargo, su intervención es ad referéndum, en la medida en que debe someter los tratados a la aprobación del Congreso (art. 189-2 CP). (ii) En segundo lugar, la Constitución exige la intervención de la rama legislativa del poder público. Como laboratorio de la democracia y foro político por excelencia, al Congreso de la República corresponde "aprobar o improbar los tratados que el gobierno celebre con otros Estados o con entidades de derecho internacional" (art. 150-16 CP). (iii) En tercer lugar, la intervención de la rama judicial se desarrolla por intermedio de la Corte Constitucional, a quien compete ejercer el control de constitucionalidad de los acuerdos celebrados, como condición previa a la manifestación del consentimiento por el Presidente de la República y con ello la adquisición formal de nuevos compromisos internacionales (art. 241 CP). (iv) Finalmente, con posterioridad a la revisión de constitucionalidad, el Presidente interviene de nuevo a efecto de proceder a la ratificación del tratado, lo que desde luego ejerce de manera autónoma, reafirmándose entonces su calidad de director de las relaciones internacionales.

CONVENCIÓN DE VIENA DE 1969-Define reglas relacionadas con los tratados entre estados y se ha considerado que desarrolla la costumbre internacional en la materia

TRATADO SOLEMNE Y ACUERDO SIMPLIFICADO-Distinción

La diferencia entre tratados solemnes y acuerdos simplificados radica esencialmente en la forma como se perfecciona el convenio y expresa el consentimiento, pues mientras en los tratados solemnes su "perfeccionamiento exige un acto de ratificación autorizada por el Parlamento, la intervención en su proceso formativo del Jefe de Estado como órgano supremo de las relaciones internacionales, y el intercambio o depósito de los instrumentos de ratificación", los acuerdos de forma simplificada "obligan en virtud de un acto distinto a la ratificación, manifestándose mediante la autenticación del texto del acuerdo o por un acto posterior a la autenticación, distinto de la ratificación, como la aprobación, la notificación, la aceptación o la adhesión". En el foro internacional la diferencia tiene que ver con la forma como un Estado manifiesta el consentimiento, aún cuando ello ofrece escasa relevancia o es cuando menos discutible: "salvo que es diferente el procedimiento para su celebración, los tratados en forma simplificada se encuentran sujetos a las mismas reglas que los demás tratados, y tienen idéntico carácter jurídico; se usan muy a menudo para completar o incluso para modificar los tratados en forma solemne.

TRATADO SOLEMNE-Concepto/TRATADO SOLEMNE-Forma prevista en la constitución para que el Estado colombiano pueda asumir obligaciones internacionales ex novo, ampliarlas o modificarlas

ACUERDO SIMPLIFICADO-Concepto/ACUERDO SIMPLIFICADO-No pueden contener obligaciones internacionales nuevas, o que excedan o modifiquen las asumidas en el tratado solemne del cual se derivan

ACUERDO SIMPLIFICADO-Alcance y límites

ACUERDO COMPLEMENTARIO PARA LA COOPERACION Y ASISTENCIA TÉCNICA EN DEFENSA Y SEGURIDAD ENTRE LOS GOBIERNOS DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA- Es formalmente un acuerdo simplificado pero su contenido material regula asuntos propios de un tratado internacional

CONVENIO COMPLEMENTARIO DE TRATADO INTERNACIONAL O ACUERDO SIMPLIFICADO-Alcance

Esta Corporación ha tenido ocasión de pronunciarse en repetidas oportunidades sobre el alcance de los acuerdos simplificados, cuya existencia es compatible con los principios de derecho internacional aceptados por Colombia, a los cuales se refiere el artículo 9 superior. Desde sus primeros fallos la Corte ha reconocido que, aún cuando la forma tradicional como se expresa el consentimiento y se asumen nuevas obligaciones internacionales es mediante la celebración de tratados solemnes, es decir, mediante el trámite complejo y cualificado antes descrito, la evolución de las relaciones internacionales hace necesario que existan procedimientos mediante los cuales se dinamice el perfeccionamiento de las obligaciones internacionales, en particular en lo relativo a los asuntos de cooperación técnica y económica. No obstante, ha insistido en el carácter limitado del Presidente para adquirir autónomamente compromisos en el plano internacional por la vía de los acuerdos simplificados. En este sentido siempre ha advertido que si bien los acuerdos simplificados son un instrumento legítimo y constitucionalmente válido para facilitar las relaciones en asuntos de cooperación internacional, a través de ellos el Presidente de la República no puede adquirir obligaciones internacionales que excedan, amplíen, rebasen o superen las que han sido previamente asumidas mediante un tratado celebrado con las formalidades anteriormente anotadas.

CONVENIO COMPLEMENTARIO DE TRATADO INTERNACIONAL O ACUERDO SIMPLIFICADO-Línea jurisprudencial sobre el trámite para su aprobación/CONVENIO COMPLEMENTARIO DE TRATADO INTERNACIONAL O ACUERDO SIMPLIFICADO-Obligaciones nuevas o adicionales/CONVENIO COMPLEMENTARIO DE TRATADO INTERNACIONAL O ACUERDO SIMPLIFICADO-Tendrá validez si la norma habilitante reúne los requisitos establecidos en la Constitución y si se trata, materialmente, de un convenio de ejecución y no de un nuevo tratado/CONVENIO COMPLEMENTARIO DE TRATADO INTERNACIONAL O ACUERDO SIMPLIFICADO-Criterios constitucionales para determinar si han desbordado asuntos propios de su órbita

La línea jurisprudencial descrita es absolutamente consistente en cuanto al alcance y límites de los acuerdos simplificados. En este sentido, la Corte ha señalado con claridad, de manera consolidada y cada vez con mayor rigor, que los acuerdos simplificados "sólo tendrán validez si la norma habilitante reúne los requisitos establecidos en la Constitución y si se trata, materialmente, de un convenio de ejecución y no de un nuevo tratado internacional". Bajo el esquema diseñado en la Constitución de 1991, la forma tradicional prevista para que el Estado colombiano pueda asumir o modificar sus obligaciones en el escenario internacional es mediante la suscripción de un tratado sujeto a las solemnidades dispuestas en la propia Carta Política, mientras que los acuerdos simplificados, si bien son válidos como instrumentos para dinamizar las relaciones internacionales, no pueden contener obligaciones nuevas, distintas o adicionales a las previamente asumidas en el tratado solemne del cual se derivan, de manera que no pueden modificar su alcance. Con todo, es razonable suponer que un tratado no haga un recuento pormenorizado de cada una de las obligaciones asumidas por el Estado al momento de celebrarlos. En esa medida, es plausible aceptar acuerdos complementarios que concreten, precisen o desarrollen esas obligaciones; justamente por ello la Corte ha avalado la existencia de acuerdos simplificados. Sin embargo, esto no implica que un tratado sea una norma habilitante o en blanco para que en un Acuerdo Simplificado se pueda consagrar cualquier tipo de obligaciones por el sólo hecho de que guarden cierto grado de conexidad con el tratado al cual se adscriben (tratado principal). Aceptar esta hipótesis desnaturalizaría la esencia de los acuerdos simplificados como instrumentos para desarrollar el contenido de un tratado solemne, excediendo los límites que de ellos emanan. Ahora bien, un "Acuerdo Simplificado" regula asuntos propios de un "tratado solemne" en aquellos eventos en los cuales impone obligaciones diferentes o que exceden el alcance de los compromisos adquiridos con anterioridad. La jurisprudencia de esta Corporación ha señalado diversos criterios constitucionales para determinar si un acuerdo de esta naturaleza ha desbordado dicha órbita, a saber: (i) Cuando el Acuerdo no es "desarrollo directo de un tratado negociado, suscrito, aprobado y revisado en la forma prevista en la Constitución Política". (ii) Cuando el Acuerdo no busca "dar cumplimiento a las cláusulas sustantivas de un tratado vigente", de manera que excede "las ya contraídas por el Estado colombiano". (iii) Cuando el Acuerdo se refiere a materias que no corresponden a la "órbita exclusiva del Presidente de la República, directamente o por delegación, como director de las relaciones internacionales". (iv) Cuando el Acuerdo no es un instrumento de ejecución de un proyecto específico dentro del marco de un tratado ratificado por Colombia, sino que implica "la asunción de compromisos adicionales a los estipulados en el tratado principal". (v) Cuando el Acuerdo no se enmarca "dentro de los propósitos y objetivos" del tratado principal. (vi) Cuando el Acuerdo pretenda modificar el alcance del tratado principal o alterar una obligación en él definida para convertirla en una sustancialmente distinta de la originaria. Lo mismo ocurre en asuntos sometidos a reserva de ley o respecto de los cuales la Constitución señala un trámite específico para su aprobación, porque ello implicaría modificar el contenido del tratado sin las formalidades que la propia Constitución exige. En definitiva, en un Acuerdo Simplificado no es admisible regular obligaciones que no emanan de forma clara y directa del tratado principal o que son ajenos a sus objetivos, en tanto significaría crear o modificar un compromiso internacional. De esta manera, "cuando los denominados convenios complementarios impliquen la asunción de obligaciones nuevas, diferentes o adicionales a las del tratado de cooperación inicial, no tendrían la calidad de acuerdos simplificados sino de tratados internacionales que de conformidad con la Constitución, deben ser sometidos a la aprobación del Congreso y al control automático de constitucionalidad.

ACUERDO COMPLEMENTARIO PARA LA COOPERACION Y ASISTENCIA TÉCNICA EN DEFENSA Y SEGURIDAD ENTRE LOS GOBIERNOS DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA-Obligaciones adquiridas por el Estado colombiano a través del acuerdo

ACUERDO COMPLEMENTARIO PARA LA COOPERACION Y ASISTENCIA TÉCNICA EN DEFENSA Y SEGURIDAD ENTRE LOS GOBIERNOS DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMARICE-Contiene obligaciones ex novo para el Estado colombiano, así como una extensión de las adquiridas con anterioridad

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Garantía básica en un Estado de Derecho

En un Estado de Derecho no puede haber acto normativo que se sustraiga del control constitucional, pues uno de su axiomas es la sujeción del poder de las autoridades públicas al imperio de la ley. Además, si la Constitución es ley de leyes, no puede concebirse un acto jurídico exento de control constitucional.

FUNDAMENTACION MÚLTIPLE DEL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE TRATADOS-Evolución jurisprudencial

El advenimiento de la Carta Política de 1991 mantuvo los principios generales consagrados en la Constitución de 1886 respecto de la necesidad de aprobación de tratados por el Congreso de la República. Sin embargo, la nueva Carta representó un profundo cambio de paradigma en cuanto al control judicial de dichos instrumentos, pues además de señalar de manera expresa el control constitucional de tratados, tuvo la cautela de consagrar una fundamentación múltiple que permite asegurar su armonía con el estatuto superior a través de dos vías: (i) el control oficioso, previo, automático, definitivo e integral de los tratados y de sus leyes aprobatorias; y (ii) el control mediante la acción pública de inconstitucionalidad, precisamente el mecanismo idóneo para examinar los acuerdos internacionales cuando involucran obligaciones nuevas o que exceden las previamente adquiridas, como ocurre en esta oportunidad, pues de otra manera se sustraerían de su examen a la luz del ordenamiento superior. Una revisión de la jurisprudencia muestra que la dogmática sobre el control constitucional de los tratados y convenios internacionales ha pasado por varias etapas, habiéndose consolidado la tesis sobre la fundamentación múltiple.

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE TRATADOS Y ACUERDOS INTERNACIONALES-Línea jurisprudencial sobre competencia de la Corte Constitucional

CONVENIO COMPLEMENTARIO DE TRATADO INTERNACIONAL O ACUERDO SIMPLIFICADO-Cambio de jurisprudencia en relación con el control constitucional

Anteriormente esta Corporación no admitía su competencia para conocer acerca de la constitucionalidad de los denominados "Acuerdos Simplificados", al considerar que estos regían con la sola firma o el canje de los respectivos instrumentos, razón por la cual no se encontraban sometidos a control constitucional. A partir de lo expresado en la sentencia C-400 de 1998, dichos Acuerdos están sometidos a la exigencia según la cual, para que el consentimiento pueda ser prestado por el representante colombiano, debe haberse aprobado el tratado por el Congreso y verificada su constitucionalidad por la Corte Constitucional.

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACUERDOS INTERNACIONALES-Eventos en que procede

La procedencia de la acción pública de inconstitucionalidad contra acuerdos internacionales también ha sido aceptada por la jurisprudencia de esta Corporación desde sus primeras decisiones y tiene cabida al menos en tres eventos: (i) Contra las leyes aprobatorias de tratados celebrados y ratificados antes de la Constitución de 1991. Esta fue la postura sentada en la Sentencia que examinó una demanda contra la ley aprobatoria del concordato, abandonada por un corto periodo y reasumida luego en la Sentencia que examinó la Convención de Viena sobre derecho de los tratados entre estados y organizaciones internacionales. (ii) Contra leyes aprobatorias de tratados que por alguna razón no se han sometido al control previo y definitivo constitucionalidad (art. 241-4 CP). Así ocurre, por ejemplo, cuando una ley no se envía a la Corte dentro de los 6 días siguientes a la sanción presidencial. (iii) Contra los actos que regulan obligaciones internacionales que por su contenido son propias de un tratado, cuando han sido perfeccionados sin el cumplimiento de los requisitos que la Constitución exige o que riñen abiertamente con ella.

ACUERDO COMPLEMENTARIO PARA LA COOPERACION Y ASISTENCIA TECNICA EN DEFENSA Y SEGURIDAD ENTRE LOS GOBIERNOS DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA-Competencia de la Corte Constitucional para examinar su validez constitucional

El Acuerdo bajo examen es susceptible de ser demandado mediante acción pública de inconstitucionalidad, por tratarse de un acto que se cuestiona como aprobado sin el cumplimiento de los requisitos que la Constitución exige o que riñen abiertamente con ella.

  

Referencia: expedientes D-7964 y D-7965 (acumulados).

Demanda de inconstitucionalidad contra el "Acuerdo complementario para la cooperación y asistencia técnica en defensa y seguridad entre los gobiernos de la República de Colombia y de los Estados Unidos de América", suscrito en Bogotá el 30 de octubre de 2009.

Demandantes:

• Luis Alfredo Sánchez y otros (D-7964).
  
• Sandra Rocío Barreto y otros (D-7965).
  
  
  
  Magistrado Ponente:
  
  Dr. JORGE IVÁN PALACIO PALACIO 

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de agosto de dos mil diez (2010).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere el presente:

AUTO

I. ANTECEDENTES

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad los ciudadanos Luis Alfredo Sánchez, Liliana Rodríguez Naranjo, Mauricio Umbarila Romero y Julieth Isadora Vanegas Delgado (expediente D-7964), demandan el "Acuerdo complementario para la cooperación y asistencia técnica en defensa y seguridad entre los gobiernos de la República de Colombia y de los Estados Unidos de América", suscrito en Bogotá el 30 de octubre de 2009 (en adelante el Acuerdo).

Simultáneamente, en ejercicio de la misma acción, los ciudadanos Sandra Rocío Barreto, Edna Carolina Obando Bravo, Ingrid Paola Gómez Sánchez y María Fernanda Ariza Carrero (expediente D-7965), solicitan la revisión del precitado Acuerdo, "para que se ejerza el control automático u oficioso por haber omitido el trámite consagrado para los tratados internacionales".

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en sesión del veinticinco (25) de noviembre de dos mil nueve (2009), dispuso acumular los expedientes D-7964 y D-7965 para tramitarlos conjuntamente.

La demanda se admitió por Auto del diez (10) de diciembre de dos mil nueve (2009). En la misma providencia se dispuso: (i) decretar la práctica de algunas pruebas; (ii) fijar en lista el asunto bajo revisión y simultáneamente correr traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia; (iii) comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República, al Ministerio del Interior y de Justicia, al Ministerio de Relaciones Exteriores y al Ministerio de Defensa; (iv) invitar al Defensor del Pueblo, al Presidente de la Corte Suprema de Justicia, al Presidente del Consejo de Estado, al Fiscal General de la Nación, a los ex presidentes de la República, doctores Belisario Betancur Cuartas, César Gaviria Trujillo, Ernesto Samper Pizano y Andrés Pastrana Arango, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Comisión Colombiana de Juristas, al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad -Dejusticia-, a las facultades de Relaciones Internacionales de las universidades Externado, Javeriana, Jorge Tadeo Lozano, Militar Nueva Granada, del Rosario y Sergio Arboleda, así como a las facultades de Derecho de las universidades de Antioquia, Externado, Javeriana, Libre, Militar Nueva Granada, Nacional, de los Andes, del Rosario y Sergio Arboleda, para que intervinieran expresando su opinión sobre las demandas de la referencia.

Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.

II.- NORMA DEMANDADA

Teniendo en cuenta que el Acuerdo fue demandado en su totalidad, a continuación la Corte hace la transcripción del mismo de conformidad con la remisión y certificación hecha por la Directora de asuntos jurídicos internacionales del Ministerio de Relaciones Exteriores:

"ACUERDO COMPLEMENTARIO PARA LA COOPERACIÓN Y ASISTENCIA TÉCNICA EN DEFENSA Y SEGURIDAD ENTRE LOS GOBIERNOS DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA

Índice

Preámbulo

Artículo I Definiciones

Artículo II Consultas bilaterales sobre defensa y seguridad

Artículo III Objetivo de la cooperación y asistencia técnica en defensa y seguridad

Artículo IV Acceso, uso y propiedad de las instalaciones y ubicaciones convenidas

Artículo V Procedimientos de autorización de ingreso y sobrevuelo de aeronaves

Artículo VI Pago de tarifas y otros cargos

Artículo VII Respeto por las leyes nacionales

Artículo VIII Estatus del personal

Artículo IX Documentación para entrar, salir y viajar

Artículo X Importación, exportación, adquisición y utilización de bienes y fondos

Artículo XI Construcción

Artículo XII Contratación y contratistas

Artículo XIII Servicios públicos

Artículo XIV Facilitación administrativa

Artículo XV Uniformes y armas

Artículo XVI Seguridad

Artículo XVII Licencias de conducción, matrículas, seguros de vehículos y licencias profesionales

Artículo XVIII Trato fiscal

Artículo XIX Reclamaciones

Artículo XX Servicios postales y comunicaciones

Artículo XXI Medio ambiente, salud y seguridad

Artículo XXII Facilitación de los observadores aéreos

Artículo XXIII Implementación, evaluación y enmienda

Artículo XXIV Solución de controversias

Artículo XXV Entrada en vigor y duración

Preámbulo

El Gobierno de la República de Colombia ("Colombia") y el Gobierno de los Estados Unidos de América ("los Estados Unidos"), en adelante "las Partes" o "la Parte", según convenga:

En el marco del Acuerdo de Asistencia Militar entre la República de Colombia y los Estados Unidos de América, suscrito en Bogotá el 17 de abril de 1952 ("el Acuerdo de 1952"); de la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas, suscrita en Viena el 18 de abril de 1961 ("la Convención de Viena"); del Convenio General para Ayuda Económica, Técnica y Afín entre el Gobierno de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América, suscrito en Bogotá el 23 de julio de 1962 ("el Convenio de 1962"); del Acuerdo entre el Gobierno de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América relativo a una Misión del Ejército, una Misión Naval y una Misión Aérea de las Fuerzas Militares de los Estados Unidos de América en la República de Colombia, suscrito en Bogotá el 7 de octubre de 1974 ("el Acuerdo de Misiones Militares de 1974"); de la Convención de las Naciones Unidas Contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas, suscrita en Viena el 20 de diciembre de 1988; de la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, suscrita en Nueva York el 15 de noviembre de 2000; de las convenciones sobre la lucha contra actividades terroristas, suscritas en el marco de las Naciones Unidas y de la Organización de los Estados Americanos, de las cuales ambos países son signatarios; de la Resolución 1373 de 2001 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas; de la Carta Democrática Interamericana de 2001; y de la Política de Defensa y Seguridad Democrática de la República de Colombia; Teniendo en cuenta la Declaración de Cartagena, sobre la producción, el tráfico y la demanda de drogas ilícitas, suscrita en Cartagena el 15 de febrero de 1990, y la Declaración de San Antonio sobre la cooperación regional en la lucha contra el problema mundial de las drogas y los delitos relacionados, suscrita en San Antonio el 27 de febrero de 1992; Observando el Anexo al Convenio General para Ayuda Económica, Técnica y Afín entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América, suscrito en Bogotá el 30 de agosto de 2004, que establece un programa bilateral de control de narcóticos, incluido un programa integral contra el narcotráfico, las actividades terroristas y otras amenazas contra la seguridad nacional de Colombia; De conformidad con el Memorando de Entendimiento para una Relación Estratégica de Seguridad para Promover la Cooperación entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América, suscrito en Bogotá el 14 de marzo de 2007; Teniendo en cuenta el Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América para Suprimir el Tráfico Ilícito por Mar (conocido como "el Acuerdo de Interdicción Marítima"), suscrito en Bogotá el 20 de febrero de 1997 y el Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América Relativo al Programa de Supresión del Tráfico Ilícito Aéreo de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas ("Acuerdo Air Bridge Denial"), suscrito en Bogotá el 20 de diciembre de 2007; Reconociendo el historial de cooperación bilateral, así como la importancia de promover y facilitar la cooperación regional para contrarrestar las amenazas persistentes a la paz y la estabilidad, como el terrorismo, el problema mundial de las drogas, la delincuencia organizada transnacional y la proliferación de armas pequeñas y ligeras; Reconociendo la necesidad de fortalecer la relación estratégica de seguridad entre las Partes, estrechar la cooperación bilateral en materia de defensa y seguridad, así como para enfrentar las amenazas comunes a la paz, la estabilidad, la libertad y la democracia; Afirmando que esa cooperación se funda en el pleno respeto por la soberanía de cada Parte y por los principios y propósitos de la Carta de las Naciones Unidas; Observando la labor que lleva a cabo continuamente durante los últimos años el Grupo de Trabajo Bilateral de Defensa Colombia - Estados Unidos y su Comité de Dirección, el cual sirve de marco general para orientar la cooperación entre las Partes; Con el deseo de suscribir un acuerdo que fortalezca la cooperación y asistencia técnica en defensa y seguridad entre las Partes; y Reconociendo la importancia del fortalecimiento de la interoperabilidad de las Fuerzas Militares de Colombia a través del incremento de su capacidad de cooperar bilateral o multilateralmente con otras fuerzas militares; Han convenido en lo siguiente:

Artículo I

Definiciones

A efectos del presente Acuerdo:

a) Por "personal civil" se entiende los empleados civiles o personas formalmente asignadas al Departamento de Defensa de los Estados Unidos que se encuentren en Colombia para llevar a cabo actividades en el marco del presente Acuerdo, así como los empleados civiles de otros departamentos u organismos del Gobierno de los Estados Unidos que estén en Colombia apoyando directamente una misión del Departamento de Defensa de los Estados Unidos para llevar a cabo actividades en el marco del presente Acuerdo.

b) Por "personal militar" se entiende los miembros de las Fuerzas Armadas de los Estados Unidos que estén en Colombia para llevar a cabo actividades en el marco del presente Acuerdo.

c) Por "personal de los Estados Unidos" se entiende el personal militar y el personal civil de los Estados Unidos que estén en Colombia para llevar a cabo actividades en el marco del presente Acuerdo.

d) Por "contratistas de los Estados Unidos" se entiende las personas naturales o jurídicas que hayan concertado contratos con el Departamento de Defensa de los Estados Unidos para proporcionar bienes y prestar servicios para llevar a cabo actividades en el marco del presente Acuerdo.

e) Por "empleados de contratista de los Estados Unidos" se entiende las personas naturales que sean empleados por un contratista de los Estados Unidos que estén en Colombia para llevar a cabo actividades en el marco del presente Acuerdo.

f) Por "observadores aéreos" se entiende los representantes de Colombia o de terceros Estados que, previa autorización de Colombia y por invitación de los Estados Unidos, participen en misiones aéreas que se lleven a cabo en el marco del presente Acuerdo.

g) Por "instalaciones y ubicaciones convenidas" se entiende los sitios, emplazamientos e infraestructura cuyo acceso y uso sea autorizado por Colombia a los Estados Unidos para llevar a cabo actividades en el marco del presente Acuerdo.

h) Por "partes operativas" se entiende el Ministerio de Defensa de Colombia y el Departamento de Defensa de los Estados Unidos.

i) Por "personas a cargo" se entiende los cónyuges del personal de los Estados Unidos, o hijos de dicho personal que dependen de ellos para su manutención, así como aquellas personas que por razones de tipo legal, financiero o de salud dependen del personal de los Estados Unidos, son mantenidos por ellos, residen con dicho personal, y que se encuentran en territorio de Colombia bajo órdenes de viaje del Departamento de Defensa de los Estados Unidos que autorizan su presencia en Colombia, para las actividades que se lleven a cabo en el marco del presente Acuerdo.

j) Por "bienes" se entiende, entre otros bienes muebles, los productos, equipos, materiales y suministros que guarden relación con el presente Acuerdo.

k) Por "aeronave de Estado de los Estados Unidos", se entiende una aeronave así designada por los Estados Unidos ante las autoridades colombianas, que lleve a cabo actividades mutuamente acordadas en el marco del presente Acuerdo.

l) Por "buque de Estado de los Estados Unidos", se entiende un buque así designado por los Estados Unidos ante las autoridades colombianas, que lleve a cabo actividades mutuamente acordadas en el marco del presente Acuerdo.

Artículo II

Consultas bilaterales sobre defensa y seguridad

Las Partes convienen en continuar las consultas bilaterales sobre defensa y seguridad en el Grupo de Trabajo Bilateral (GTB) de Defensa Colombia - Estados Unidos para promover la relación estratégica entre las Partes.

Artículo III

Objetivo de la cooperación y asistencia técnica en defensa y seguridad

1. En el espíritu del Preámbulo de este Acuerdo y de conformidad con los acuerdos bilaterales y multilaterales pertinentes de los cuales Colombia y los Estados Unidos sean parte, en particular aquellos atinentes a la lucha contra el narcotráfico y el terrorismo y con sujeción al ordenamiento jurídico de cada una de las Partes, éstas acuerdan profundizar su cooperación en áreas tales como interoperabilidad, procedimientos conjuntos, logística y equipo, entrenamiento e instrucción, intercambio de inteligencia, capacidades de vigilancia y reconocimiento, ejercicios combinados, y otras actividades acordadas mutuamente, y para enfrentar amenazas comunes a la paz, la estabilidad, la libertad y la democracia.

2. Las actividades mutuamente acordadas, mencionadas anteriormente, requerirán ser autorizadas por y coordinadas con las autoridades colombianas pertinentes, quienes podrán tomar las medidas de seguimiento que correspondan. La información derivada de tales actividades será compartida por las Partes de acuerdo con los acuerdos existentes y los futuros acuerdos. Estas actividades mutuamente acordadas no excederán lo establecido en los acuerdos de cooperación bilaterales y multilaterales firmados por las Partes y respetarán las normas colombianas. Para tal fin, las Partes podrán suscribir uno o más acuerdos de implementación que establezcan un mecanismo ágil y eficiente para la autorización, coordinación y seguimiento según la naturaleza de las actividades.

3. Las Partes se comprometen a fortalecer y apoyar iniciativas de cooperación regionales y globales para el cumplimiento de los fines del presente Acuerdo.

4. Las Partes cumplirán sus obligaciones derivadas del presente Acuerdo de manera que concuerde con los principios de la igualdad soberana, de la integridad territorial de los Estados y de la no intervención en los asuntos internos de otros Estados.

5. Las Partes, a través de sus Partes Operativas, tienen la intención de suscribir un acuerdo de implementación en el que se establezcan las líneas y características de la cooperación que los Estados Unidos podrán otorgar a Colombia, para mejorar sus capacidades para el desarrollo de actividades en el marco del presente Acuerdo.

Artículo IV

Acceso, uso y propiedad de las instalaciones y ubicaciones convenidas

1. El Gobierno de Colombia, de conformidad con su legislación interna cooperará con los Estados Unidos, para llevar a cabo actividades mutuamente acordadas en el marco del presente Acuerdo y continuará permitiendo el acceso y uso a las instalaciones de la Base Aérea Germán Olano Moreno, Palanquero; la Base Aérea Alberto Pawells Rodríguez, Malambo; el Fuerte Militar de Tolemaida, Nilo; el Fuerte Militar Larandia, Florencia; la Base Aérea Capitán Luis Fernando Gómez Niño, Apíay; la Base Naval ARC Bolívar en Cartagena; y la Base Naval ARC Málaga en Bahía Málaga; y permitiendo el acceso y uso de las demás instalaciones y ubicaciones en que convengan las Partes o sus Partes Operativas. Para tal fin, las Partes Operativas establecerán un mecanismo de coordinación para autorizar el número y categoría de las personas (personal de los Estados Unidos, contratistas de los Estados Unidos, empleados de los contratistas de los Estados Unidos y observadores aéreos) y el tipo y la cantidad de equipos que no excederá la capacidad de las instalaciones y ubicaciones convenidas.

2. Las autoridades de Colombia, sin cobro de alquiler ni costos parecidos, permitirán a los Estados Unidos el acceso y uso de las instalaciones y ubicaciones convenidas y a las servidumbres y derechos de paso sobre bienes de propiedad de Colombia que sean necesarios para llevar a cabo las actividades dentro del marco del presente Acuerdo, incluida la construcción convenida. Los Estados Unidos sufragarán todos los gastos de funcionamiento y de conservación necesarios que se relacionen con la utilización de las instalaciones y ubicaciones convenidas.

3. El personal de los Estados Unidos, los contratistas de los Estados Unidos y los empleados de los contratistas de los Estados Unidos tendrán acceso y la capacidad de moverse libremente dentro y entre las instalaciones y ubicaciones mutuamente convenidas que se requieran para llevar a cabo actividades en el marco del presente Acuerdo. Lo anterior sin perjuicio de lo establecido en el numeral 5 de este artículo.

4. Los edificios, las estructuras inamovibles y los montajes construidos por los Estados Unidos serán para su uso, salvo acuerdo en contrario entre las Partes o sus Partes Operativas, hasta la entrega de los mismos a Colombia, en concordancia con lo dispuesto por el numeral 7 de este artículo.

5. Para poner en práctica las disposiciones de los numerales 1, 2, 3 y 4 del presente artículo, las Partes, a través de sus Partes Operativas, tienen la intención de suscribir uno o más acuerdos de implementación en los cuales se establecerán los protocolos de seguridad y los términos y condiciones para el acceso a dichas instalaciones y ubicaciones, así como a los edificios, las estructuras inamovibles y los montajes construidos por los Estados Unidos para su uso.

6. Colombia conservará el derecho de propiedad y título con respecto a las instalaciones y ubicaciones convenidas, incluyendo los edificios, las estructuras inamovibles y los montajes conectados a la tierra.

7. Una vez haya concluido el uso de cualquier instalación o ubicación convenida, o de parte de la misma, incluidas las instalaciones construidas, mejoradas, modificadas o reparadas conforme al presente Acuerdo, los Estados Unidos entregarán dichas instalaciones a Colombia, en el estado de uso en que éstas se encuentren. Los Estados Unidos no contraerán ningún gasto por concepto de esa entrega. Los Estados Unidos no estarán obligados a desinstalar cualquier instalación, edificio o mejora de los mismos que se haya construido con sus propios fondos, a menos que se haya acordado esa condición en el momento de la construcción. Las Partes o sus Partes Operativas se consultarán acerca de las condiciones para la devolución de cualquier instalación o ubicación convenida, incluyendo, donde hubiere lugar, consultas sobre la posible compensación por las mejoras u obras de construcción.

Artículo V

Procedimientos de autorización de ingreso y sobrevuelo de aeronaves

1. Las aeronaves de Estado de los Estados Unidos serán autorizadas para entrar al territorio colombiano, de conformidad con la normatividad colombiana.

2. Las Partes suscribirán un acuerdo de implementación en el que se establecerán los procedimientos para la entrada, sobrevuelo y aterrizaje; se designarán los aeropuertos internacionales para el ingreso y salida del país; y se establecerá un mecanismo para determinar el número estimado de vuelos que harán uso de los aeropuertos internacionales, de conformidad con la normatividad colombiana.

3. Cada Parte designará un punto de contacto para coordinar las solicitudes de entrada, sobrevuelo y aterrizaje para las aeronaves de Estado de los Estados Unidos que operen en el marco del presente Acuerdo.

4. Cuando se requiera, las aeronaves de estado de los Estados Unidos que lleven a cabo actividades mutuamente acordadas en el espacio aéreo colombiano tendrán un observador aéreo de Colombia a bordo, de conformidad con los procedimientos mutuamente acordados por las Partes Operativas. Las funciones de dichos observadores y las calidades necesarias de los mismos, se establecerán en el acuerdo de implementación previsto en el artículo III del presente Acuerdo. 

Artículo VI

Pago de tarifas y otros cargos

1. Las aeronaves de Estado de los Estados Unidos, cuando se encuentren en el territorio de Colombia, no estarán sujetas al pago de derechos, incluidos los de navegación aérea, sobrevuelo, aterrizaje y parqueo en rampa. Los Estados Unidos pagarán las tarifas estándar establecidas por las empresas comerciales por los servicios requeridos y recibidos. Colombia hará todos los esfuerzos necesarios para que los Estados Unidos paguen tarifas no superiores a aquellas que pagan las Fuerzas Militares de Colombia por los servicios solicitados y recibidos de empresas comerciales.

2. Los buques de Estado de los Estados Unidos recibirán el mismo tratamiento y privilegios que los buques de guerra, y en consecuencia no estarán sujetos al pago de tasas de señalización marítima y fondeo. Los Estados Unidos pagarán las tarifas establecidas en los puertos concesionados por los servicios solicitados y recibidos de las empresas comerciales.

3. Los Estados Unidos certificarán ante las autoridades colombianas que los buques y aeronaves de Estado de los Estados Unidos que se encuentren en Colombia para llevar a cabo actividades en el marco del presente Acuerdo cumplen con los estándares internacionales aplicables, incluidos los estándares pertinentes de medio ambiente, salud, sanidad y seguridad.

4. De conformidad con el derecho consuetudinario internacional y la práctica, las aeronaves y buques de Estado de los Estados Unidos no se someterán a abordaje e inspección.

5. Sujeto a disponibilidad de fondos, en el marco de la cooperación bilateral y de conformidad con el artículo IV del Acuerdo de 1952, Colombia sufragará los pagos de peajes de las vías no concesionadas y del componente estatal de las concesionadas, por el uso de la infraestructura que realicen los Estados Unidos para el logro de actividades en el marco del presente Acuerdo. Las Partes tienen la intención de suscribir un acuerdo de implementación para asegurar la circulación expedita de los vehículos por los puntos de peajes en las vías.

Artículo VII

Respeto por las leyes nacionales

El personal de los Estados Unidos y sus personas a cargo respetarán las leyes de Colombia y se abstendrán de realizar cualquier actividad que sea incompatible con ellas y con el presente Acuerdo. Los Estados Unidos informarán al personal de los Estados Unidos y sus personas a cargo acerca de las leyes, usos y costumbres colombianas pertinentes.

Artículo VIII

Estatus del personal

1. De conformidad con los artículos 5 y 11 del Acuerdo de Misiones Militares de 1974, Colombia otorgará al personal de los Estados Unidos y a las personas a cargo los privilegios, exenciones e inmunidades otorgadas al personal administrativo y técnico de una misión diplomática, bajo la Convención de Viena.

2. En relación con la presencia de personal militar de Colombia en los Estados Unidos, para llevar a cabo actividades relacionadas con la cooperación bilateral, dentro del marco del presente Acuerdo, las Partes reafirman lo previsto en el Artículo V del Acuerdo de 1952. Los Estados Unidos brindarán a dicho personal militar de Colombia, las cortesías usualmente disponibles para el personal militar de los Estados Unidos de rango similar, hasta el máximo permitido por la ley de los Estados Unidos.

3. De conformidad con el numeral 1 del presente artículo, Colombia garantizará que sus autoridades verificarán, en el menor tiempo posible, el estatus de inmunidad del personal de los Estados Unidos y sus personas a cargo, que sean sospechosos de una actividad criminal en Colombia y los entregarán a las autoridades diplomáticas o militares apropiadas de los Estados Unidos en el menor tiempo posible. Por su parte, los Estados Unidos tomarán todos los pasos necesarios para asegurar que el personal de los Estados Unidos y sus personas a cargo, de que trata el presente numeral por supuestos crímenes cometidos en territorio colombiano, sean investigados con la cooperación de las autoridades colombianas y, si se amerita, sean procesados con todo el rigor de la ley. Adicionalmente, los Estados Unidos informarán periódicamente a las autoridades colombianas y atenderán, en el marco de sus capacidades, los requerimientos de información que éstas formulen sobre el desarrollo de las investigaciones y procesamientos que se adelanten en contra del personal de los Estados Unidos o sus personas a cargo que hayan cometido supuestos delitos en territorio colombiano, así como la decisión final de las investigaciones o procesamientos.

4. Colombia reconoce la importancia del control disciplinario que ejercen las autoridades de las Fuerzas Armadas de los Estados Unidos sobre el personal militar de los Estados Unidos. En concordancia con el artículo 12 del Acuerdo de Misiones Militares de 1974, los Estados Unidos podrán ejercer autoridad disciplinaria sobre el personal militar de los Estados Unidos en Colombia.

5. Las autoridades pertinentes de los Estados Unidos considerarán con el debido interés cualquier solicitud de renuncia a la inmunidad en las causas que las autoridades de Colombia consideren de especial importancia.

6. Las Partes se brindarán mutua asistencia con fundamento en los acuerdos vigentes, para realizar investigaciones de los supuestos crímenes cometidos por el personal de los Estados Unidos o sus personas a cargo que se encuentren en Colombia para los propósitos de este Acuerdo. Las Partes buscarán establecer y fortalecer procedimientos para dicha asistencia mutua, incluso, si fuere apropiado, con la conclusión de acuerdos adicionales.

7. Teniendo en cuenta que al personal de los Estados Unidos y sus personas a cargo, Colombia les otorga una visa preferencial de servicio, estarán exonerados de obtener permisos laborales y de residencia por concepto de las actividades que se lleven a cabo en el marco del presente Acuerdo.

Artículo IX

Documentación para entrar, salir y viajar

1. Las autoridades de Colombia permitirán al personal de los Estados Unidos, el ingreso y permanencia hasta por 90 días, a menos que se acuerde mutuamente de otra manera, para llevar a cabo actividades en el marco del presente Acuerdo. Con tal propósito este personal registrará sus entradas y salidas del territorio colombiano, con la debida documentación de identidad (militar o civil) expedida por los Estados Unidos, sin la necesidad de presentar pasaporte o visa. El personal civil y las personas a cargo que no sean titulares de pasaporte de los Estados Unidos podrán ingresar con visa de cortesía.

2. Las autoridades de Colombia permitirán a los contratistas de los Estados Unidos y a los empleados de los contratistas de los Estados Unidos, el ingreso y permanencia hasta por 90 días, a menos que se acuerde mutuamente de otra manera, para llevar a cabo actividades en el marco del presente Acuerdo. Para este efecto, cuando entren y salgan del territorio colombiano, los contratistas de los Estados Unidos y los empleados de los contratistas de los Estados Unidos presentarán el respectivo pasaporte en el momento del registro migratorio.

3. Las autoridades de Colombia facilitarán los procedimientos de migración para la entrada y salida sin demora de Colombia del personal de los Estados Unidos, las personas a cargo, los contratistas de los Estados Unidos, los empleados de los contratistas de los Estados Unidos y los observadores aéreos que entren o salgan de Colombia para llevar a cabo actividades en el marco del presente Acuerdo.

4. Para poner en práctica las disposiciones de este artículo, las Partes tienen la intención de suscribir un acuerdo de implementación, en el cual se definirán:

Las características de los documentos de identificación; los trámites migratorios expeditos para el personal de nacionalidad estadounidense; los criterios para el ingreso de nacionales de terceros países; los puertos de ingreso y salida; los términos para obtener el visado correspondiente; los parámetros necesarios para hacer efectivo el registro y control migratorio; y las condiciones para prolongar el término de permanencia estipulado para los ciudadanos estadounidenses. En ningún caso se excederán los límites establecidos por la normatividad migratoria colombiana en cuanto a permanencia sin visa en el territorio nacional.

5. El personal de los Estados Unidos, sus personas a cargo, los contratistas de los Estados Unidos, los empleados de los contratistas de los Estados Unidos y los observadores aéreos que ingresen y salgan de Colombia, para llevar a cabo actividades en el marco del presente Acuerdo, estarán exentos de pagos por entrada y salida del país u otros impuestos de salida, a menos que utilicen aeropuertos comerciales.

Artículo X

Importación, exportación, adquisición y utilización de bienes y fondos

1. De conformidad con el Artículo IV, numeral 2, del Acuerdo de 1952 y el literal (a) del Artículo IV del Acuerdo de 1962, Colombia exonerará a los Estados Unidos y a los contratistas de los Estados Unidos, salvo los ciudadanos colombianos y los extranjeros con residencia permanente en Colombia, de todas las tarifas, aranceles, impuestos y demás tributos que de otra forma se gravarían en Colombia, por la importación, adquisición y utilización de bienes en Colombia y sobre los fondos que se utilicen en Colombia para las actividades que se efectúen de conformidad con el presente Acuerdo. El título de propiedad de dichos bienes seguirá perteneciendo a los Estados Unidos, sus contratistas o las personas que se encuentren en Colombia para llevar a cabo actividades en el marco del presente Acuerdo, según el caso, y dichos bienes podrán sacarse de Colombia en cualquier momento.

2. Los Estados Unidos presentarán las declaraciones de aduanas de los bienes importados o exportados para las actividades que se lleven a cabo en el marco del presente Acuerdo, los cuales obtendrán el levante automático, en virtud del cual no serán objeto de inspección. Lo anterior, sin perjuicio de las facultades que las autoridades competentes de Colombia puedan ejercer, previa coordinación entre las Partes, a través de canales diplomáticos.

3. En virtud de lo establecido en el numeral 1 del Artículo VIII del presente Acuerdo, el equipaje, los efectos personales, productos u otros bienes que sean para uso personal, del personal de los Estados Unidos y sus personas a cargo, y que se importen o utilicen en Colombia o se exporten de Colombia, están exentos de derechos de importación y exportación, aranceles, impuestos, matriculación y autorización de vehículos y demás tributos, que de otra forma se causarían en Colombia. Esos bienes muebles podrán cederse a otro personal de los Estados Unidos, o sus personas a cargo, exentos de derechos, aranceles, impuestos y tributos similares. En el caso de que dichos bienes se cedan en Colombia a personas o entidades a las que no corresponda la exoneración de derechos, aranceles, impuestos y otros gravámenes, los mismos los pagarán las personas que reciban dichos bienes, conforme a las leyes y los reglamentos locales.

4. En concordancia con el literal (b) del Artículo IV del Acuerdo de 1962, Colombia exonerará al personal de los Estados Unidos que esté presente en Colombia, para las actividades que se desarrollen en el marco del presente Acuerdo, de impuestos en la compra, propiedad, uso y disposición de bienes para su propio uso.

Artículo XI

Construcción

1. Las construcciones nuevas y modificaciones mayores en las instalaciones y ubicaciones convenidas requerirán el consentimiento de la Parte Operativa colombiana. Las autoridades de Colombia permitirán que los Estados Unidos, con la debida consideración de las operaciones existentes y planificadas, emprendan reparaciones, mejoras, modificaciones y remociones menores para satisfacer las necesidades que se relacionen con las actividades desarrolladas en el marco del presente Acuerdo.

2. En el caso de que las especificaciones internas no concuerden con las de los Estados Unidos, las Partes Operativas se consultarán para resolver el asunto de forma práctica.

3. Con base en lo dispuesto en el numeral 1 del presente Artículo y en los planes y estudios técnicos proporcionados por los Estados Unidos, la Parte Operativa de Colombia será responsable de facilitar la expedición de los permisos y/o licencias requeridos por las autoridades competentes de Colombia. Los impuestos u otros tributos asociados a las construcciones serán asumidos por Colombia.

Artículo XII

Contratación y contratistas

1. Respetando la ley colombiana y de conformidad con las leyes y reglamentos de los Estados Unidos, los Estados Unidos podrán adjudicar contratos para la adquisición de artículos o servicios en Colombia, incluidas las obras de construcción. Los Estados Unidos podrán adjudicar contratos a cualquier oferente y llevar a cabo obras de construcción y otros servicios con su propio personal. De conformidad con la política de los Estados Unidos de que el procedimiento de solicitud de contrato sea abierto y plenamente competitivo, los Estados Unidos recibirán con agrado las ofertas que presenten los contratistas colombianos o los contratistas residentes en Colombia. Los contratistas de los Estados Unidos podrán emplear a nacionales de los Estados Unidos o de otros países.

2. Las controversias contractuales se resolverán de conformidad con las cláusulas correspondientes de los contratos respectivos. Los Estados Unidos instarán a los contratistas de los Estados Unidos a que obtengan y mantengan los seguros necesarios u otras garantías necesarias que permitan atender el pago de los salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos que se generen con ocasión de la ejecución de los contratos y conforme a la normatividad colombiana.

3. Los Estados Unidos instarán a los contratistas de los Estados Unidos a que obtengan y mantengan los seguros necesarios u otras garantías necesarias que permitan atender las reclamaciones por responsabilidad civil extracontractual.

4. En cualquier contrato adjudicado en relación con las actividades dentro del marco del presente Acuerdo, los Estados Unidos incluirán disposiciones que informen al contratista que su conducta en el pasado, así como las observaciones que sobre ésta tenga Colombia, será considerada antes de adjudicar futuros contratos relacionados con actividades que se lleven a cabo en el marco del presente Acuerdo.

Artículo XIII

Servicios públicos

Los Estados Unidos y los contratistas de los Estados Unidos podrán usar agua, electricidad y otros servicios públicos para la construcción, mejora y utilización de las instalaciones y ubicaciones convenidas para llevar a cabo actividades en el marco del presente Acuerdo. Cada una de las Fuerzas Militares colombianas seguirá siendo titular de sus respectivas cuentas de los servicios públicos, por lo que asumirán los derechos u otros gravámenes que puedan cobrarse de manera adicional en las facturas. Los Estados Unidos y los contratistas de los Estados Unidos pagarán exclusivamente los valores correspondientes a los servicios públicos efectivamente solicitados y consumidos. Los Estados Unidos y los contratistas de los Estados Unidos pagarán las mismas tarifas legalmente establecidas para los militares colombianos por los servicios públicos solicitados y recibidos. Las autoridades de Colombia, previa solicitud, ayudarán a las autoridades del Gobierno de los Estados Unidos a obtener suministros de agua, electricidad y otros servicios públicos.

Artículo XIV

Facilitación administrativa

Los Estados Unidos, el personal de los Estados Unidos, los contratistas de los Estados Unidos y los empleados de los contratistas de los Estados Unidos que estén llevando a cabo actividades en el marco del presente Acuerdo, recibirán de las autoridades colombianas toda la colaboración necesaria con respecto a la tramitación sin demora de todos los procedimientos administrativos.

Artículo XV

Uniformes y armas

1. El personal de los Estados Unidos estará autorizado a usar uniforme de conformidad con el Artículo 8 del Acuerdo de Misiones Militares de 1974.

2. El personal de los Estados Unidos podrá portar armas para actividades que se lleven a cabo en el marco del presente Acuerdo, de conformidad con los procedimientos acordados por las Partes Operativas en un acuerdo de implementación y con el debido respeto de la normatividad colombiana.

Artículo XVI

Seguridad

Las autoridades de los Estados Unidos y Colombia se consultarán y adoptarán las medidas necesarias para velar por la seguridad del personal de los Estados Unidos, sus personas a cargo, los contratistas de los Estados Unidos y los empleados de los contratistas de los Estados Unidos y los bienes de los Estados Unidos. Las autoridades de Colombia tienen la responsabilidad por la seguridad física de las instalaciones y ubicaciones convenidas. Las Partes Operativas desarrollarán protocolos y establecerán responsabilidades para la seguridad, acceso y uso de las instalaciones, y equipos para los cuales los Estados Unidos requieren medidas de seguridad especiales.

Artículo XVII

Licencias de conducción, matrículas, seguros de vehículos y licencias profesionales

1. De conformidad con la normatividad colombiana, para llevar a cabo actividades en el marco del presente Acuerdo, las autoridades colombianas aceptarán la validez, sin exámenes ni cobros, de las licencias o permisos de conducción de vehículos, buques o aeronaves expedidos por las autoridades competentes de los Estados Unidos al personal de los Estados Unidos, los contratistas de los Estados Unidos y los empleados de los contratistas de los Estados Unidos, que se encuentren temporalmente presentes en Colombia.

Los vehículos tácticos de propiedad de los Estados Unidos y operados por éstos, que se encuentren temporalmente presentes en Colombia para llevar a cabo actividades en el marco del presente Acuerdo, estarán exentos de inspecciones técnicas, de licencias y matriculación por las autoridades de Colombia pero llevarán las debidas identificaciones.

2. El personal de los Estados Unidos, las personas a cargo y los contratistas de los Estados Unidos obtendrán seguros acordes con las leyes de Colombia para los vehículos de su propiedad, incluido seguro de responsabilidad civil extracontractual.

3. En conexión con las actividades efectuadas en relación con el presente Acuerdo, las autoridades de Colombia aceptan como válidas las credenciales y licencias profesionales expedidas por las autoridades competentes de los Estados Unidos al personal de los Estados Unidos, los contratistas de los Estados Unidos y los empleados de los contratistas de los Estados Unidos.

Artículo XVIII

Trato fiscal

1. En virtud de lo establecido en el numeral 1 del Artículo VIII del presente Acuerdo, para efectos fiscales, los períodos en los que el personal de los Estados Unidos y sus personas a cargo se encuentren en Colombia por razón de las actividades efectuadas conforme al presente Acuerdo, no se considerarán períodos de residencia ni de domicilio.

2. En virtud de lo establecido en el numeral 1 del Artículo VIII del presente Acuerdo y del Artículo IV literal b) del Convenio de 1962, los ingresos que perciba el personal de los Estados Unidos por los servicios prestados para el desarrollo de las actividades relacionadas con el presente Acuerdo no estarán sometidos a los gravámenes de Colombia. Los ingresos provenientes de fuera de Colombia del personal de los Estados Unidos y sus personas a cargo que gocen de la condición de no residentes en Colombia no estarán sometidos a gravámenes de Colombia.

3. En virtud de lo establecido en el Artículo IV del Convenio de 1962, los fondos usados por los Estados Unidos, incluidos los fondos recibidos por los contratistas de los Estados Unidos y los empleados de los contratistas de los Estados Unidos, en conexión con las actividades desarrolladas en el marco del presente Acuerdo, están exentos de cualquier gravamen de Colombia

4. En virtud de lo establecido en el numeral 1 del Artículo, VIII del presente Acuerdo, Colombia exonerará al personal de los Estados Unidos y a sus personas a cargo, de los gravámenes por concepto de la propiedad, posesión, uso o cesión a otro personal de los Estados Unidos y personas a cargo, o la transferencia por defunción, de bienes que se encuentren en Colombia sólo por la presencia de esas personas en Colombia con relación al presente Acuerdo.

5. Nada de lo establecido en este Artículo se aplicará a los colombianos o los residentes en Colombia.

Artículo XIX

Reclamaciones

1. Teniendo en cuenta que uno de los objetivos del presente Acuerdo es la profundización de la cooperación para la lucha contra el narcotráfico y el terrorismo, entre otros, cada Parte se compromete a asumir los costos por daños, pérdida o destrucción de su respectiva propiedad o por la muerte o lesión del personal militar de sus respectivas fuerzas u otro personal de sus Gobiernos que ocurran en el cumplimiento de tareas oficiales relacionadas con actividades que se desarrollen en el marco del presente Acuerdo, de conformidad con su normatividad respectiva. Lo anterior sin perjuicio de las reclamaciones que puedan presentar los terceros, como se establece en el numeral 2 del presente Artículo. Cualquier controversia que surja con relación a este Artículo será resuelta de conformidad con el Artículo XXIV de este Acuerdo.

2. Los Estados Unidos pagarán conforme a sus leyes y reglamentos aplicables indemnizaciones para conciliar las reclamaciones justificadas de terceros. Esas reclamaciones se presentarán a las autoridades que estén a cargo de actividades de los Estados Unidos en Colombia llevadas a cabo en el marco del presente Acuerdo. Las autoridades de los Estados Unidos tramitarán dichas reclamaciones sin demora, de conformidad con las leyes y los reglamentos de los Estados Unidos.

Artículo XX

Servicios postales y comunicaciones

1. Las autoridades de Colombia reconocen que los Estados Unidos pueden recolectar, transportar y distribuir documentos y correspondencia, para el personal de los Estados Unidos, sus personas a cargo, los contratistas de los Estados Unidos y los empleados de los contratistas de los Estados Unidos, fuera de la red postal colombiana, sin trámite o concesión de licencias y sin costo alguno, siempre que ello no constituya prestación de servicios postales en Colombia. Estos documentos y correspondencia podrán llevar estampillas de los Estados Unidos siempre y cuando no ingresen al sistema postal colombiano. Los documentos y la correspondencia oficial tendrán el tratamiento equivalente de acuerdo a lo establecido en el artículo 27 de la Convención de Viena en cuanto a inviolabilidad, inspección y detención.

2. Los Estados Unidos podrán establecer estaciones receptoras por satélite para la difusión de radio y televisión, sin trámite o concesión de licencias y sin costo alguno para los Estados Unidos. Dichas difusiones podrán transmitirse a las instalaciones y ubicaciones convenidas por mutuo acuerdo entre las Partes, en consulta con las autoridades competentes.

3. La Parte Operativa de Colombia, de conformidad con la legislación colombiana, permitirá a los Estados Unidos el uso de la infraestructura de red de telecomunicaciones requerida, como se define "telecomunicaciones" en la Constitución y la Convención de 1992 de la Unión Internacional de Telecomunicaciones, para el logro de las actividades que se lleven a cabo en el marco del presente Acuerdo y sin trámite o concesión de licencias y sin costo alguno, para los Estados Unidos. Las frecuencias de radio y el espectro de telecomunicaciones que se utilizarán serán objeto de consultas entre las Partes teniendo en cuenta las capacidades disponibles.

Artículo XXI

Medio ambiente, salud y seguridad

Las Partes convienen en aplicar el presente Acuerdo de forma compatible con la protección del medio ambiente y la salud y seguridad de las personas.

Artículo XXII

Facilitación de los observadores aéreos

Previa autorización de las autoridades colombianas, las autoridades de los Estados Unidos facilitarán la estadía de los observadores aéreos de terceros países en las instalaciones y ubicaciones convenidas, e, inter alia, informarán a los observadores aéreos de terceros países acerca de las leyes y costumbres nacionales, con el fin de asegurar su comportamiento disciplinado mientras se encuentren en Colombia.

Artículo XXIII

Implementación, evaluación y enmienda

1. Las Partes o sus Partes Operativas podrán suscribir los acuerdos de implementación que sean requeridos para aplicar las disposiciones del presente Acuerdo.

2. Las Partes o sus Partes Operativas, después de consultarse, facilitarán en todo lo posible las actividades que prevé el presente Acuerdo, lo que incluye la cooperación con otras naciones de la región.

3. Con el ánimo de colaborar estrechamente, las Partes Operativas se consultarán de forma periódica con el propósito de asegurar la adecuada aplicación de las disposiciones del presente Acuerdo y el cumplimiento satisfactorio de las mismas. Anualmente las Partes Operativas se reunirán para evaluar el desarrollo del Acuerdo en términos de las responsabilidades y beneficios compartidos y podrán presentar un informe a sus respectivos gobiernos que incluya, entre otros aspectos, las actividades desarrolladas, los resultados obtenidos y las recomendaciones que se estimen pertinentes.

4. Cualquiera de las Partes podrá solicitar consultas con el fin de enmendar el presente Acuerdo. Toda enmienda al presente Acuerdo, acordada por las Partes, se hará por escrito.

Artículo XXIV

Solución de controversias

Toda controversia que surja en cuanto a la interpretación del presente Acuerdo será resuelta por medio de consulta entre las Partes, incluso si fuera necesario a través de la vía diplomática. Aquellas controversias relativas a la aplicación del presente Acuerdo serán resueltas mediante consultas entre las Partes Operativas. En caso de no lograrse acuerdo, la controversia se resolverá por consulta entre las Partes. Las controversias no se remitirán a ninguna corte o tribunal nacional o internacional u organismo similar ni a terceros para su resolución, salvo acuerdo mutuo entre las Partes.

Artículo XXV

Entrada en vigor y duración

1. El presente Acuerdo entrará en vigor en la fecha de su firma.

2. Este Acuerdo permanecerá vigente durante un período inicial de diez (10) años y en adelante, sujeto a revisión y acuerdo por escrito de las Partes, será prorrogable por periodos adicionales de diez (10) años. Además, cualquiera de las Partes tiene el derecho de terminar este Acuerdo al final de los periodos de diez (10) años respectivos mediante notificación escrita de su propósito de terminar el Acuerdo enviada a la otra Parte por la vía diplomática, con un (1) año de antelación".

III. LAS DEMANDAS

1. Expediente D-7964

A juicio de los demandantes, el Acuerdo acusado vulnera los artículos 150-16, 174-4, 217 y 241-10 de la Carta Política.

En primer lugar, señalan que aún cuando el Gobierno Nacional sostiene que se trata de una adición al Acuerdo de Misiones Militares de 1974, lo cierto es que en él se abordan temas que no fueron previstos en dicho convenio, sobrepasando con ello "los límites, fundamentos fácticos y legales por los cuales se suscribió", así como las circunstancias de tiempo, modo y lugar. En esa medida, sostienen que "se debió haber dado el trámite de tratado internacional nuevo previsto en la Constitución, con su respectivo trámite y aprobación por el Congreso" (art. 150-16 y 241-10 CP).

En segundo lugar, consideran que el Gobierno Nacional, al celebrar con los Estados Unidos de América un convenio para permitir el tránsito de tropas extranjeras en el territorio nacional sin la aprobación del Senado de la República, usurpó la función de control político y constitucional atribuida a esa autoridad, en detrimento del numeral 4° del artículo 173 Superior.

Finalmente, afirman que el uso de las bases militares colombianas por tropas extranjeras deslegitima el mandato constitucional asignado a las fuerzas militares (art. 217 CP), toda vez que se autoriza una defensa compartida "permitiendo la disminución o vulneración fáctica y de hecho a la soberanía nacional".

2. Expediente D-7965

Los demandantes acusan la violación del Preámbulo y de los artículos 3º, 9º, 150-16, 189-2, 224 y 237 de la Constitución Política. En este sentido solicitan la revisión del Acuerdo "para que se ejerza el control automático u oficioso por haber omitido el trámite consagrado para los tratados internacionales".

Afirman que, según el propio Gobierno Nacional, el Acuerdo suscrito entre Colombia y Estados Unidos es un "acuerdo simplificado". En consecuencia, teniendo en cuenta las normas aplicables (arts. 150-16 y 189-2 CP) y la jurisprudencia de la Corte Constitucional (Sentencias C-1439/00 y C-400/98), estiman que los convenios de esta clase deben (i) ser aprobados en el Congreso de la República aplicando el mismo procedimiento previsto para los tratados internacionales y (ii) someterse al control automático de constitucionalidad y las demás reglas del derecho internacional en materia de tratados.

Manifiestan que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 224 de la Constitución Política, para su validez los tratados deben ser aprobados por el Congreso de la República, pues aún cuando en la Constitución se mencionan solamente a los tratados para efectos de su aprobación o improbación, ello no significa que los demás convenios internacionales, incluidos los acuerdos simplificados, no requieran aprobación del Congreso mediante ley, sanción ejecutiva y revisión constitucional (formal y material), por cuanto se trata de verdaderos tratados internacionales.

De otro lado, los demandantes sostienen que para el tránsito de tropas extrajeras, de estación o tránsito de buques o aeronaves extranjeros de guerra, en aguas, territorio o espacio aéreo de la nación, el Gobierno debe oír previamente al Consejo de Estado (artículo 237 CP). Sin embargo, advierten que en este caso el Gobierno ha considerado que no necesita de autorización del Congreso ni del Consejo de Estado, ya que ello solo se requiere cuando se transita de un país a otro, pero "no cuando se estaciona". Al respecto también consideran que el Gobierno, para evitar el control constitucional del convenio, ha argumentado que las tropas extranjeras solo serán transitorias, cuando "inexplicablemente fijarán siete (7) bases militares en nuestro territorio", lo cual desvirtúa su naturaleza transitoria, "además de la inmunidad de la cual gozarán los integrantes de las fuerzas estadounidenses".

En criterio de los ciudadanos, con la firma del Acuerdo se vulnera la soberanía nacional del Estado colombiano (artículo 9 CP) por cuanto: (i) se está perdiendo la independencia, que consiste en la facultad de ejercer dentro del territorio y sobre sus habitantes las funciones de un Estado para someterse a la regulación de la comunidad internacional; y (ii) su aplicación debe estar sujeta a la legislación existente en el país al momento de su suscripción. Además, continúan, de acuerdo con el principio de no injerencia la comunidad internacional, en aplicación del derecho indivisible, absoluto, inalienable, indelegable, permanente e incondicional de los pueblos a su soberanía, está en la obligación de no intervenir en los asuntos propios de cada Estado (Sentencias C-418/95 y C-1189/00).

Por último, agregan que el control automático de constitucionalidad que le corresponde realizar a la Corte Constitucional a los tratados internacionales y las leyes que los aprueben debe ser completo, es decir, tanto del contenido material como del trámite legislativo (art. 241-10 CP).

IV. intervenciones

1.- Ministerios del Interior y de Justicia, de Relaciones Exteriores, de Defensa Nacional y Secretaría de la Presidencia de la República

Los Ministros del Interior y de Justicia, de Relaciones Exteriores, de Defensa Nacional y el Secretario Jurídico de la Presidencia de la República solicitan a la Corte que, "de conformidad con lo dispuesto por el inciso final del artículo 6 del Decreto 2067 de 2001, declare que es incompetente para conocer de las demandadas acumuladas en el expediente de la referencia y adopte la decisión de rechazarlas".

(i) De manera introductoria señalan que aún cuando en el auto admisorio de las demandas se consideró que éstas cumplían con los requisitos mínimos contemplados en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, un examen detenido evidencia que no contienen la razón por la cual la Corte es competente para conocer de las mismas. En este sentido, indican que no se expone la razón por la cual la Corte es competente para conocer de las demandas y en ninguna de ellas se formulan razones específicas para determinar por qué el Acuerdo acusado es un tratado y no un acuerdo simplificado. A su juicio, lo anterior es contrario a lo dispuesto en el numeral 3° del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, según el cual las acciones públicas de inconstitucionalidad deben contener las razones por las que se estiman violados los textos constitucionales; razones que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes.

(ii) Los intervinientes consideran que la Corte Constitucional no es competente para conocer de las demandas presentadas, por las siguientes razones:

- En primer lugar, porque "contra el Acuerdo demandado no cabe acción pública de inconstitucionalidad, según los términos del numeral 4º del artículo 241 de la Constitución, ni cabe la revisión automática o la oficiosa que con respecto a los tratados y a sus leyes aprobatorias le atribuye a la Corte el numeral 10 del mismo artículo constitucional".

Luego de señalar que la competencia de la Corte Constitucional se ejerce "en los estrictos y precisos términos" del artículo 241 Superior, ponen de presente que en varias oportunidades esta Corporación ha rechazado demandas ciudadanas contra actas, acuerdos, memorandos de entendimiento u otros actos de carácter internacional. Y añaden que ello debe ser así "porque en un Estado social de derecho sólo se puede ejercer las competencias que el orden jurídico confiere en forma expresa". Citan al respecto los autos proferidos el 21 de abril de 1993 (expediente D-241), 12 de julio de 1993 (expediente D-645), 15 de septiembre de 1994 (expediente D-645), 11 de noviembre de 1994 (expediente D-762 y acumulados), 6 de abril de 1995 (expediente D-881), 7 de abril de 1995 (expediente D-882), 2 de marzo de 2001 (expedientes D-3431 y D-3435), 12 de marzo de 2001 (expediente D-3444), 21 de marzo de 2001 (expediente D-3463), 29 de marzo de 2001 (expediente D-3466), 12 de abril de 2001 (expediente D-3485), 25 de abril de 2001 (expediente D-3518) y 19 de junio de 2001 (expediente D-3583).

- En segundo lugar, sostienen que la Corte Constitucional tampoco es competente para conocer de las demandas "porque el instrumento demandado es un acuerdo simplificado o derivado", que no genera nuevas obligaciones para el Estado colombiano, ni modifica las ya existentes, sino que "se enmarca dentro de los propósitos y objetivos de los acuerdos multilaterales y bilaterales a cuyo desarrollo y ejecución propende".

Apoyados en jurisprudencia constitucional (Sentencias C-363/00 y C-378/09), explican que los acuerdos complementarios o simplificados no pueden considerarse tratados en estricto sentido, sino instrumentos esenciales necesarios, ágiles y eficaces utilizados para darle desarrollo y adecuada ejecución a los tratados internacionales propiamente dichos. En esa medida, continúan los intervinientes, Colombia puede expresar su consentimiento con la firma del Presidente de la República en su calidad de director de las relaciones internacionales o con la de sus agentes debidamente autorizados, sin más trámites internos.

Exponen luego algunas características de estos instrumentos y agregan que, a diferencia de los tratados, los acuerdos simplificados no requieren para su entrada en vigencia de ley aprobatoria y están exentos de la revisión automática que surte la Corte Constitucional en relación con los tratados. En este orden de ideas, concluyen que la Corte Constitucional no es competente para analizar el contenido material y formal de un acuerdo simplificado ya que tal facultad no le fue atribuida por el Constituyente.

(iii) Desde otra perspectiva, precisan que el Acuerdo tiene fundamento en una serie de instrumentos internacionales de carácter multilateral, los cuales prevén la posibilidad de celebrar acuerdos bilaterales con la finalidad de desarrollar sus disposiciones, ya sometidos a la formalidad de la aprobación legislativa y al control constitucional automático y, por lo tanto, con plena vigencia en el orden interno. A saber:

- La Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas, suscrita en el año 1989, aprobada mediante Ley 67 de 1993 y declarada exequible en la Sentencia C-176/94, que tiene como objeto fortalecer la cooperación internacional para contener el tráfico ilícito de estupefacientes, previendo y facilitando la concertación de acuerdos a nivel bilateral y multilateral que desarrollen su articulado y establezcan medidas de detección y represión orientadas a suprimir la comisión del ese delito.

- La Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, suscrita en el año 2000, aprobada mediante Ley 800 de 2003 y declarada exequible en la Sentencia C-962/03, en la cual se tiene como propósito central la promoción de la cooperación internacional para prevenir y combatir más eficazmente la delincuencia organizada transnacional, objetivo para el que se contempla la posibilidad de celebrar acuerdos bilaterales.

- Convención Interamericana contra el Terrorismo, suscrita en el año 2002, aprobada mediante Ley 1108 de 2006 y declarada exequible en la Sentencia C-537/06, que busca prevenir, sancionar y eliminar el terrorismo, para lo cual prevé la necesidad de fortalecer la cooperación internacional entre los estados partes.

Finalizan este punto manifestando que "la lectura sistemática de los tratados marco y el Acuerdo simplificado impugnado evidencia que este último no modifica las obligaciones y los derechos adquiridos en los convenios multilaterales, sino que por el contrario, mediante un acuerdo bilateral, se limita a ejecutar y hacer efectivos los compromisos asumidos por los Gobiernos contratantes. El Acuerdo impugnado se circunscribe a concretar el objeto de los convenios marco, a organizar tareas específicas y a afianzar la presencia militar en las zonas vulnerables a la delincuencia producida por el narcotráfico y el terrorismo".

En la misma dirección, las autoridades intervinientes refieren tres instrumentos internacionales de carácter bilateral, actualmente vigentes, que también sirven de sustento al Acuerdo:

- El Acuerdo de Asistencia Militar entre la República de Colombia y los Estados Unidos de América de 1952;

- El Convenio General para Ayuda Económica, Técnica y Afín entre el Gobierno de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América de 1962; y

- El Acuerdo entre el Gobierno de la república de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América relativo a una misión del ejército, una misión naval y una misión aérea de las fuerzas militares de los Estados Unidos de América en la República de Colombia de 1974.

Luego de reseñar en detalle los instrumentos internacionales vigentes y la relación histórica entre los Estados Unidos de América y Colombia, concluyen que la cooperación en seguridad y defensa "ha evolucionado constantemente y se viene proyectando para enfrentar los retos a intereses comunes. Gracias a esta cooperación, que se ha construido a través del marco jurídico existente, aplicado por los dos Estados bajo el principio de la buena fe, Colombia ha logrado avances importantes en lucha contra el problema mundial de las drogas y los delitos relacionados, y contra el terrorismo".

(iv) En concepto de los intervinientes, las inmunidades, exenciones y privilegios contemplados en el Acuerdo tienen como fuente diversos instrumentos internacionales con plena aplicabilidad para el Estado colombiano y son un desarrollo de los mismos. Por lo tanto, no se trata de estipulaciones nuevas o que no tengan antecedentes en el campo jurídico interno. Específicamente, afirman, tienen como fundamento el Acuerdo de 1974, relativo a la permanencia de las Misiones del Ejército, Naval y Aérea establecidas en Colombia.

(v) En cuanto a la facultad de permitir el tránsito de tropas en el territorio colombiano, señalan que existen importantes antecedentes históricos relacionados con la necesidad de garantizar la neutralidad del Estado Colombiano en conflictos bélicos. Explican que la autorización del Senado o en su caso el concepto previo del Consejo de Estado, contemplados en el texto constitucional (artículos 173-4 y 189-7 CP), tiene su razón de ser en la guarda de la neutralidad del Estado, "que se vería comprometida al permitir el tránsito de tropas extranjeras que obviamente cumplirían una finalidad bélica frente a otros Estados (…)".

Sin embargo, consideran que esas normas solo son aplicables en épocas de guerra, cuando se encuentra en juego la neutralidad del Estado, mas no en este caso, donde la presencia de militares de un Estado extranjero en territorio nacional prestando cooperación técnica en defensa y seguridad en desarrollo de acuerdo previamente celebrado no pone en peligro la neutralidad del país. Al respecto sostienen que la presencia de militares extranjeros para brindar cooperación "no se encuentra contemplada en norma constitucional alguna y en cambio obedece a la facultad del Presidente de la república de dirigir las relaciones internacionales, previa la suscripción de un tratado o acuerdo simplificado según sea el caso".

(vi) Sobre el estacionamiento o tránsito de buques y aeronaves de guerra los intervinientes aducen que el numeral 4° del artículo 237 de la Constitución consagra, entre las atribuciones del Consejo de Estado, la de ser oído en caso no sólo de tránsito de tropas extranjeras sino de estación o tránsito de buques o aeronaves extranjeras de guerra. No obstante, plantean que no existe jurisprudencia de la Corte Constitucional que permita determinar el alcance de esa norma, por lo que la misma debe interpretarse de manera armónica con la costumbre y el derecho internacional, de modo que la dinámica de las relaciones internacionales y la necesidad de cooperación para "hacer frente a las amenazas cambiantes de carácter internacional hacen de la presencia de aeronaves y buques de guerra en territorio nacional una constante cuyo objetivo es fortalecer los lazos de confianza y apoyo para hacer frente a amenazas comunes, caso este último que, para el caso colombiano, se ha convertido en un elemento más que relevante, para garantizar la soberanía, la integridad del territorio y el Estado social de derecho".

Para los intervinientes, en virtud de los parámetros establecidos en convenios bilaterales previamente suscritos en desarrollo de actividades de cooperación, el Acuerdo permite la presencia de personal estadounidense en territorio colombiano, previa autorización de las autoridades colombianas competentes, por lo que se excluye cualquier finalidad bélica o disposición de las tropas a combatir que pueda comprometer la neutralidad o soberanía colombianas. Además, no establece autorizaciones abiertas para el ingreso al territorio nacional de buques o aeronaves de guerra, pues lo previsto es que todo se de con el cumplimiento de los procedimientos internos vigentes, relacionados con la cooperación militar.

(vii) Por último, advierten que en virtud del principio pacta sunt servanda no es dable la suspensión o la declaratoria unilateral de cese de un tratado y que, por lo tanto, resulta "manifiesta la intangibilidad del ACUERDO, instrumento que una vez entró en vigencia generó obligaciones para las partes e impone su observancia, so pena de incurrir en responsabilidad internacional".

2.- Consejo de Estado

El presidente del Consejo de Estado, doctor Luis Fernando Álvarez Jaramillo, remitió a la Corte Constitucional –en sobre cerrado- el concepto emitido por esa Corporación el 13 de octubre de 2009 a solicitud del Gobierno Nacional, respecto del entonces proyecto de Acuerdo complementario para la cooperación y asistencia técnica en defensa y seguridad entre los gobiernos de la República de Colombia y de los Estados Unidos de América, "advirtiendo del carácter reservado de tal pronunciamiento".

3.- Defensoría del Pueblo

3.1. La Defensoría del Pueblo, en intervención radicada el 1° de marzo de 2010, sostiene que las demandas a que se refieren los procesos D-7964 y D-7965 no cumplen con los requisitos de forma y de fondo exigidos para el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, en tanto "no existe un hilo argumentativo coherente, suficiente y pertinente que permita inferir las razones por las cuales las normas de la Carta citadas como violadas resultan desconocidas por los preceptos del Acuerdo", lo que conllevaría un fallo inhibitorio por parte de la Corte Constitucional.

No obstante, con fundamento en el principio pro actione, evidencia que "el debate de fondo planteado por los demandantes amerita una consideración sustancial que trascienda el plano formal, en guarda de la integridad y supremacía de la Constitución". En este sentido señala lo siguiente:

"La Defensoría considera que, pese a que las demandas no desarrollan los cargos mediante la exposición de razones que sean claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes, el planteamiento de algunas cuestiones relevantes de orden constitucional sí permiten al intérprete deducir un cargo central, relativo a que la naturaleza del Acuerdo exigía al Gobierno darle el trámite de que tratan los artículos 224 y 241-10 de la Constitución".

En este punto señala que para delimitar la competencia de la Corte es necesario determinar previamente si el Acuerdo Complementario constituye un nuevo tratado, a fin de establecer si ha debido someterse o no a la aprobación del Congreso y a la revisión automática de la Corte Constitucional. Al respecto precisa que el hecho de que el Acuerdo se intitule como "complementario" o de implementación, "no conduce a tenerlo por tal si de su texto, sus objetivos y su alcance surge que se trata en verdad de un tratado constitutivo de nuevos compromisos y obligaciones que habría que determinar".

Para la Defensoría, una vez revisados y comparados los textos de los acuerdos previos de cooperación suscritos entre Colombia y Estados Unidos, el Acuerdo demandado establece compromisos que exceden los concertados en los "denominados Acuerdos Marco de 1952, 1962 y 1974, lo que implicaría la asunción de nuevos deberes y obligaciones para el Gobierno colombiano". Específicamente, considera que el Acuerdo genera nuevas obligaciones en cuanto a los siguientes aspectos: acceso, uso y propiedad de las instalaciones y ubicaciones convenidas (artículo IV); reconocimiento y ampliación de inmunidades, exenciones, protecciones y garantías del fuero diplomático (artículo VIII); ingreso y sobrevuelo de aeronaves y buques (artículos IV, V y VI); pagos de derechos de salida y tributos por importación y exportación de bienes (artículos X y XI); contratación (artículo XII); licencias profesionales (artículo XVIII); servicios postales y comunicaciones (artículo XX).

En ese orden de ideas, comenta que se está frente a un nuevo tratado, con las consecuencias constitucionales y legales derivadas de tal circunstancia (Sentencias C-400/98, C-1439/00), es decir, que debe ser sujeto a la aprobación del Congreso de la República (art. 89-2 CP) y sometido a control previo e integral de la Corte Constitucional (art. 241-10 CP),

A su parecer, el Acuerdo no es susceptible de acción pública de inconstitucionalidad por vía de demanda ciudadana, ni de control oficioso e integral por parte de la Corte Constitucional, hasta tanto no sea sometido a consideración del Congreso.

Sin embargo, recuerda que la Constitución es norma de normas y que no pueden existir cuerpos normativos eximidos de control constitucional, de modo que si bien en el caso bajo análisis no es posible adoptar una decisión sobre el fondo de la controversia, "ello no inhibe la competencia de la Corte para pronunciarse respecto de normas que, por su alcance y naturaleza, están sometidas a control automático e integral de dicha Corporación".

Por lo tanto, con fundamento en el artículo 241 Superior y la jurisprudencia constitucional (Sentencias C-400/98, C-972/04 y C-155/05), considera que lo procedente es "realizar un estudio preliminar de las disposiciones del Acuerdo Complementario de 2009, para determinar su naturaleza, el alcance de las obligaciones que impone al Estado colombiano y decidir si corresponde a un Tratado nuevo, en cuyo caso debe ser sometido al proceso de aprobación legislativa y revisión automática, previa e integral de constitucionalidad". En caso afirmativo, concluye, la Corte debe elevar un requerimiento al Gobierno Nacional para que de cumplimiento estricto al procedimiento establecido para el efecto, advirtiéndole que, hasta tanto no se hayan surtido dichos requisitos, el Acuerdo no podrá ser considerado válido ni aplicable.

3.2. En escrito allegado con posterioridad interviene para plantear algunos elementos de juicio adicionales que sirvan en el proceso de revisión. Después de realizar una reseña de las demandas expone que, a su parecer, éstas no cumplen con los requisitos de forma y de fondo exigidos para el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, lo que sustenta en los siguientes argumentos:

(i) En el expediente D-7964 se señalan las normas supuestamente violadas, pero "no se explican las razones por las cuáles dichos textos resultan vulnerados y, menos aún, se específica si la totalidad o sólo una parte de las disposiciones del Acuerdo Complementario de Asistencia Militar desconocen los preceptos constitucionales mencionados".

(ii) En el expediente D-7965 la demanda no tiene un hilo argumentativo coherente, suficiente y pertinente que permita inferir las razones por las cuales las normas constitucionales presuntamente vulneradas son desconocidas por los preceptos del Acuerdo. Además, "hay enunciación de las normas violadas pero no se exponen los requerimientos formales y sustantivos de una demanda de esta naturaleza, exigencias que son la base para precisar la competencia de la Corte en el asunto".

De lo anterior, infiere, se está en presencia de demandas ineptas lo cual justificaría una decisión inhibitoria. En su sentir, ante la ausencia de cargos la Corte no puede proceder al análisis de constitucionalidad de las normas demandadas, ya que ello implicaría adelantar un control de oficio, "el cual frente a la hipótesis de control rogado, se encuentra constitucionalmente prohibido".

Además, expone que si bien en algunas oportunidades la Corte ha realizado un análisis de los requisitos de la demanda "con cierta laxitud" a fin de garantizar el principio "pro-actione", esa posibilidad se limita "no solo al contexto de la demanda, sino también a la definición previa de su competencia". Así, advierte que en el caso bajo análisis, ante la total deficiencia en la formulación de los cargos la Corte no puede asumir el examen del Acuerdo, más aún cuando "no es clara ni específica su competencia".

 Afirma que, según el Gobierno Nacional, el Acuerdo demandado es un acuerdo complementario de simple ejecución de tratados, por lo que en principio la Corte Constitucional no tendría competencia para pronunciarse sobre la exequibilidad del mismo, "a menos que se demuestre mediante demanda ciudadana que el citado Acuerdo de Cooperación contiene nuevas obligaciones distintas a las pactadas en los tratados objeto de ejecución o que, eventualmente, modifica las existentes". 

En ese orden de ideas, prosigue el Defensor del Pueblo, como la deficiencia de las demandas recae en la formulación de los cargos, mal haría la Corte en pronunciarse "sobre una materia frente a la cual no puede delimitar, ni especificar su competencia de oficio", de modo que no queda alternativa distinta a proferir un fallo inhibitorio.

No obstante lo anterior, describe el contenido de algunos de los tratados invocados como "objeto de ejecución" del Acuerdo demandado, con la finalidad de que sirvan como material de análisis.

Al respecto considera que, "en el caso extraordinario en que la Corte decida asumir el conocimiento del asunto de la referencia, es obligación del citado Tribunal establecer si el Acuerdo de Cooperación Militar consagra nuevos deberes y obligaciones distintos a los previstos en los acuerdos y tratados objeto de ejecución, caso en el cual se estaría en presencia de un verdadero tratado internacional, lo que habilitaría su conocimiento en virtud de lo consagrado en el artículo 241-10 de la Constitución".

Por último, recuerda que de acuerdo con las normas aplicables en materia de tratados internacionales el examen de exequibilidad se origina por dos vías: (i) el control automático e integral que prevé el artículo 241-10 de la Constitución, en virtud del cual la Corte se pronuncia sobre la constitucionalidad de los tratados internacionales y de las leyes que los aprueban; y (ii) la demanda ciudadana en el caso de los tratados que "hubiesen sido aprobados mediante ley con anterioridad a la Constitución de 1991, en cuya virtud el control se origina en lo previsto en el numeral 4° del citado artículo 241 del Texto Superior", ninguna de las hipótesis que se presenta en este caso.

En consecuencia, concluye que de abordarse un análisis material del asunto la Corte debe limitarse a ordenar que el tratado internacional se someta al trámite de incorporación interna (aprobación mediante ley en el Congreso de la República y su posterior remisión a la Corte Constitucional).

4.- Presidencia de la República

En escrito remitido con posterioridad al término fijado para intervención ciudadana, el Secretario Jurídico de la Presidencia de la República pide a la Corte que tenga en cuenta el concepto que elaboró el profesor Marco Gerardo Monroy Cabra, quien considera que la Corte Constitucional no tiene competencia para decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad del Acuerdo acusado, las cuales, en su sentir, no reúnen los requisitos necesarios para emitir un fallo de fondo y conducen a un pronunciamiento inhibitorio. El mencionado interviniente fundamenta esas afirmaciones en los siguientes argumentos:

(i) La Corte Constitucional tiene competencia para "decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los tratados y de las leyes que los aprueben", al tiempo que corresponde al Congreso, "aprobar o improbar los tratados que el gobierno celebre con otros Estados o con entidades de derecho internacional".

El artículo 241-10 de la Carta Política es de interpretación restrictiva y no admite analogía. Por tanto, la Corte tiene competencia para decidir sobre la constitucionalidad de los tratados internacionales celebrados por Colombia y aprobados por el Congreso, pero no de los acuerdos simplificados, como el que es objeto de las demandas mencionadas, pues no tiene la naturaleza de tratado internacional y por la misma razón tampoco requiere de aprobación del Congreso. Además, el control constitucional previo para los tratados es oficioso y no está previsto para los convenios simplificados. Por eso los ciudadanos demandantes carecen de legitimación para presentar la demanda de inconstitucionalidad contra el Acuerdo, mientras no se reforme la Constitución y se denuncie la convención de Viena de 1969.

(ii) De acuerdo con el artículo 189-2 de la Constitución, corresponde al Presidente de la República, como jefe de Estado, jefe de gobierno y suprema autoridad administrativa, dirigir las relaciones internacionales y celebrar con otros Estados y entidades de derecho internacional tratados o convenios que se someterán a la aprobación del Congreso. Con base en estas facultades el Presidente podía escoger si el Acuerdo adoptaba la forma de tratado o de acuerdo simplificado, como finalmente ocurrió.

El Acuerdo que se analiza "tiene la naturaleza jurídica de acuerdo simplificado por la intención de los estados partes manifestada en el mismo, porque menciona los tratados marco dentro de los cuales se va a desarrollar y porque rige por la firma que es lo requerido por el artículo 12 de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados de 1969 como una de las formas de manifestar el consentimiento de obligarse internacionalmente por el acuerdo".

(iii) Colombia aceptó la existencia de acuerdos en forma simplificada, previstos en los artículos 12 y 13 de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados de 1969, aprobada internamente por la Ley 32 de 1985. Dicha Convención distingue en esos artículos dos clases de acuerdos en forma simplificada: aquellos en que el consentimiento para obligarse se produce con la firma, sin necesidad de trámite posterior y los que establecen que el consentimiento para obligarse se manifiesta por el canje de instrumentos que constituyen el acuerdo. En consecuencia, es un imperativo del Estado colombiano cumplir los artículos 12 y 13 de esa Convención, porque sobre ellos no hizo reserva, porque lo obliga la cláusula "Pacta sunt Servanda" establecida en el artículo 26 de la misma Convención y porque es norma de "Jus Cogens" o derecho imperativo internacional consagrado en el artículo 53 de la Convención y en las cartas de la ONU y de la OEA.

(iv) Colombia ha celebrado tradicionalmente los acuerdos de cooperación mediante acuerdos en forma simplificada y la Corte Constitucional ha rechazado las demandas contra esos acuerdos con base en su falta de competencia, por no tratarse de leyes ordinarias, ni de leyes aprobatorias de tratados públicos, como sucedió en el Auto del 7 de abril de 1995 (expediente D-882).

(v) La celebración de acuerdos en forma simplificada, acuerdos ejecutivos, actas, memorandos de entendimiento, ha sido una práctica reiterada por Colombia con otros Estados con la convicción de producir efectos jurídicos internacionales, que ha llegado a ser una costumbre de derecho internacional que vincula a Colombia, sin necesidad de norma jurídica alguna que la recepcione en el derecho interno colombiano.

5.- Intervención del doctor Belisario Betancur Cuartas, ex presidente de la República

Para el ex presidente Belisario Betancur, el Acuerdo demandado se fundamenta en el marco de no menos de 13 instrumentos internacionales, donde expresamente se refirieron los Acuerdos de 1952, 1962 y 1974, que tienen por objeto llevar a cabo actividades relacionadas con la cooperación bilateral respecto a la seguridad en temas como "el narcotráfico, el terrorismo, la delincuencia organizada transnacional y la proliferación de armas pequeñas y ligeras". Bajo esta premisa, considera que el Acuerdo acusado no hace más que continuar una cooperación de más de 35 años de vigencia.

Sostiene, además, que en el texto del Acuerdo no se encuentra ninguna referencia al tránsito de tropas hacia otro territorio, que es como debe entenderse el artículo 173-4 de la Constitución, de modo que es improcedente presumir la inconstitucionalidad derivada de la violación de ese artículo.

En cuanto a la supuesta vulneración del artículo 217 Superior, comenta que la Carta Política no excluye la cooperación internacional para el cumplimiento de los fines de las fuerzas militares, sin que ninguno de los artículos del Acuerdo reste el poder propio de las Fuerzas Armadas sobre el personal extranjero que llegue colaborar en sus funciones.

Termina su intervención indicando que como el Acuerdo es continuación de otros cuya vigencia se ha prolongado durante varios años, no es procedente, tal y como lo ha sostenido el Gobierno Nacional, un trámite diferente al acordado entre las partes.

6.- Comisión Colombiana de Juristas

Los ciudadanos Gustavo Gallón Giraldo, Fátima Esperanza Calderón y Juan Camilo Rivera Rugeles, en sus calidades de director, coordinadora y abogado de la Comisión Colombiana de Juristas, respectivamente, solicitan se declare inexequible la totalidad del Acuerdo o en subsidio se declare la inconstitucionalidad del artículo VIII, relativo a los privilegios e inmunidades.

Su tesis central es que el Acuerdo demandado "es un auténtico tratado internacional" y que por ello "debió seguir el trámite que para esa clase de instrumentos establece la Constitución Política y no el de los acuerdos simplificados, que fue el que efectivamente se le dio". Por consiguiente, al haber sido aprobado mediante un procedimiento distinto al que por su naturaleza era exigible, se vicia de manera insubsanable la constitucionalidad del mismo.

(i) En primer lugar, los intervinientes sostienen que la Corte es competente para resolver las demandas que controvierten la constitucionalidad de un instrumento normativo de carácter internacional al que se le haya dado la denominación de acuerdo simplificado, cuando en dichas demandas se argumente que el procedimiento de aprobación de los instrumentos demandados ha debido ser el previsto en la Constitución para los tratados internacionales.

Al respecto explican que aún cuando la atribución de calificar si un acuerdo internacional tiene la naturaleza de un tratado internacional o de un acuerdo simplificado le corresponde inicialmente al Presidente de la República como director de las relaciones internacionales, esta atribución no puede ser ejercida arbitrariamente ya que se podría abrir la posibilidad de que se desconozcan los procedimientos previstos en la Constitución Política para su aprobación. Para evitar este riesgo, añaden, que además puede socavar el sistema de colaboración y mutuo control entre los poderes públicos previstos en la Constitución para la aprobación de tratados internacionales, debe permitirse que se controviertan las decisiones del Presidente a través de la acción pública de inconstitucionalidad cuando en el derecho interno se altere el curso normativo de un acuerdo internacional.

A su parecer, de una lectura sistemática del artículo 241-10 de la Constitución se deduce que es la Corte el órgano encargado de conocer de la acción de inconstitucionalidad, pues su competencia depende de la naturaleza del acto controlado, más no del trámite que el Presidente decida darle a aquel. En consecuencia consideran que esta Corporación "debe decidir sobre la constitucionalidad de los tratados internacionales, entendidos por tales aquellos acuerdos internacionales que establecen obligaciones nuevas o inéditas para el Estado colombiano, sin importar si fueron aprobados o no previamente mediante ley de la República".

Por lo anterior, sostienen que la Corte sólo puede estudiar el cargo planteado en la demanda D-7964, según el cual el Acuerdo debió ser tramitado como un tratado internacional y no como un acuerdo simplificado, indicando que respecto a los demás cargos planteados por los demandantes debe declararse inhibida porque se trató de un verdadero acuerdo simplificado, o bien porque el Acuerdo es un tratado y por lo tanto debió ser aprobado por el Congreso de la República.

Para los intervinientes, aún cuando podría objetarse que no es viable utilizar la acción de inconstitucionalidad en este caso, ya que ello iría en contra de la literalidad del artículo 241-10 de la Carta, que diseñó un control automático de tratados, esto no desvirtúa la tesis propuesta toda vez que se podrían desconocer las normas constitucionales que regulan el trámite de aprobación de tratados y con ello la supremacía de la Constitución. En esa medida, estiman que lo procedente es hacer una lectura sistemática del Estatuto Superior de modo que se acepte la acción pública de inconstitucionalidad.

Advierten que esta postura ha sido sostenida por la propia Corte al precisar que no es competente para controlar la constitucionalidad de verdaderos acuerdos simplificados, pero que sí lo es cuando un acuerdo se considera simplificado "tan solo por su trámite de aprobación a nivel interno", pero en realidad se trata de un auténtico tratado internacional (Sentencias C-400/98 y C-710/98), aún cuando no se ha abordado directamente el punto relativo a la procedencia de la acción pública de inconstitucionalidad.

En suma, sobre este primer aspecto concluyen que en el caso de acuerdos internacionales que crean nuevas obligaciones para el Estado, pero que son tramitados como acuerdos simplificados, el mecanismo idóneo para exigir que se cumplan los procedimientos establecidos en la Constitución para su aprobación como tratados es la acción pública de inconstitucionalidad.

(ii) Desde otra perspectiva, la Comisión Colombiana de Juristas explica que los tratados internacionales y los acuerdos simplificados son instrumentos jurídicos diferenciables cuya relevancia sobresale en el derecho interno en cuanto al procedimiento previsto para su aprobación, dado que los primeros generan nuevas obligaciones en tanto que los segundos se limitan a desarrollar los compromisos previamente adquiridos en un tratado.

(iii) En concepto de los ciudadanos, el Acuerdo bajo examen tiene naturaleza de un tratado internacional y no de acuerdo simplificado, "en la medida en que no se limita a desarrollar las obligaciones contraídas por Colombia a través de acuerdos previamente celebrados (y que son citados en el preámbulo del Acuerdo), sino que en virtud de él se contrajeron nuevas obligaciones internacionales, lo que permite calificarlo como un tratado internacional en sentido estricto".

Luego de hacer un recuento del contenido del Acuerdo concluyen que no existen disposiciones en tratados internacionales que le sirvan de fundamento a por lo menos dos de las obligaciones contenidas en él: "la relacionada con el acceso, uso y propiedad de instalaciones militares colombianas, y la que tiene que ver con el otorgamiento de privilegios e inmunidades a personal civil y militar de los Estados Unidos".

(iii) Con fundamento en lo anterior, consideran que el Acuerdo esta viciado de inconstitucionalidad porque se pretermitió el procedimiento de aprobación mediante ley (art. 150-16 CP), en desmedro de los principios democrático y de separación de poderes, deficiencia que no puede ser subsanada ante la gravedad del vicio identificado.

(iv) Finalmente, recomiendan que la Corte declare la inconstitucionalidad total del Acuerdo, "en la medida en que todas sus disposiciones guardan relación con una obligación que no había sido asumida previamente por el Estado, sino que nació para Colombia en el momento mismo en el que se firmó el Acuerdo". Sin embargo, de manera subsidiaria sugieren que se declare la inconstitucionalidad parcial del Acuerdo, "limitándola tan solo al artículo VIII, ya que el tema de los privilegios e inmunidades a favor de personal civil y militar de Estados Unidos debió regularse a través de tratado internacional".

7.- Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales de la Universidad Externado de Colombia

La Decana (e) de la Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales de la Universidad Externado de Colombia afirma que, aunque los demandantes aducen la violación de diversos artículos de la Constitución, el cargo central es la violación de las normas relacionadas con la aprobación de los tratados internacionales, en particular los artículos 220 y 241-10.

En su concepto, el Acuerdo en cuestión es uno de los instrumentos tipificados en el artículo 12 del Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1986, ratificado por el Congreso de la República de Colombia por medio de la Ley 406 de 1997 y declarado exequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-400/98. Sostiene que el debate constitucional sobre su validez puede abordarse desde dos perspectivas, una formalista y otra que tenga en cuenta las relaciones internacionales de Colombia.

Manifiesta que el primer enfoque ya ha sido objeto de análisis por la jurisprudencia de la Corte Constitucional (Sentencias C-400/98, C-710/98, C-363/00 y C-1439/00) y que en él subyacen los cargos de los demandantes. Según estas decisiones, el Acuerdo es un tratado internacional típico, respecto del cual es indispensable el cumplimiento de los procedimientos previstos en los artículos 220 y 241-10 de la Constitución Política y no un "acuerdo complementario o de desarrollo", que no necesita aprobación del Congreso ni control constitucional. Indica que, como esta clase de acuerdos fueron declarados constitucionales mediante la Sentencia C-363/00, en este escenario el debate se centraría en establecer si el Acuerdo bajo estudio pertenece o no a esa categoría.

Señala que en el segundo enfoque se entraría a considerar el contexto de la política internacional de Colombia y especialmente las competencias constitucionales del Presidente de la República en el manejo de las relaciones y la defensa nacional (art. 189 CP). Contexto que está dado, en primera instancia, por el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR), suscrito por Colombia y Estados Unidos en 1947, el cual prohíbe a las partes contratantes el uso o la amenaza de la fuerza y prevé que, de ser atacada cualquiera de ellas, recibirá ayuda de las demás. De lo anterior concluye que el TIAR tiene que ser un referente indispensable en el análisis de los convenios de cooperación en materia de defensa y seguridad entre estas dos naciones. Agrega que como antecedente al Acuerdo demandado se suscribieron convenios similares con Estados Unidos en 1952, 1962 y 1974, sin que en ellos se considerara necesaria para su validez la aprobación del Congreso de la República.

En ese orden de ideas, a su parecer, en este caso, como en los convenios anteriores, "se podría entender el Acuerdo como una forma de desarrollar y precisar los aspectos logísticos de la cooperación militar brindada por los Estados Unidos de América a Colombia en el territorio nacional, dentro del ámbito de las competencias constitucionales propias del Presidente de la República como director de las relaciones internacionales y comandante en jefe de las Fuerzas Armadas".

Finalmente, hace referencia a la delicada coyuntura de las relaciones exteriores de Colombia y específicamente sobre las amenazas que ha recibido por parte de una nación de la región. Afirma que, según algunas versiones de prensa, "el Acuerdo habría sido negociado y suscrito a petición de Colombia como un medio simbólico para respaldar la prohibición del TIAR de tales amenazas, lo cual haría de aquel un instrumento más de la política internacional del país".

8.- Universidad Militar Nueva Granada, Facultad de Relaciones Internacionales, Estrategia y Seguridad

El Decano de la Facultad de Relaciones Internacionales, Estrategia y Seguridad de la Universidad Militar Nueva Granada, Mayor General (r) Hernando Ortiz Rodríguez, considera que el Acuerdo celebrado se ajusta a la Constitución.

Sostiene que el acuerdo se encuentra "apalancado en los requerimientos de la Política de Seguridad Democrática, principal directriz en materia de seguridad nacional de Colombia, por correspondencia entre los objetivos respectivos", de manera que la implementación del Acuerdo se convierte en una razón de Estado que representa "la esencia misma de la Seguridad Democrática" y no contraría a las instituciones del país.

A su parecer, el Acuerdo no viola principios constitucionales ya que según la Convención de Viena y sentencias constitucionales "no requiere trámite adicional al ya realizado en el acuerdo macro, Acuerdo relativo a una misión de las Fuerzas Militares de los Estados Unidos de Colombia de 1974".

En su opinión, con el Acuerdo no se amenaza la soberanía nacional, en la medida en que las tropas extranjeras no asumirán funciones propias de la Fuerza Pública colombiana.

De otra parte, considera que tampoco se violan normas constitucionales relacionadas con el tránsito de tropas extranjeras, "pues no es esta la naturaleza del acuerdo", sino que corresponde a una herramienta de cooperación recíproca que no implica injerencia extranjera, subordinación o imposición.

Por último, señala que "Colombia, en los términos del convenio, no está apoyando a ningún Estado para operaciones contra terceros Estados, sino permitiendo la 'toma de puerto' para enfrentar una situación interna", que en su sentir es necesaria dentro del orden público permanente que genera ingobernabilidad.

9.- Corporación Colectivo de Abogados

Los ciudadanos Rafael Barrios Mendivil, Dora Lucy Arias Giraldo y Linda María Cabrera Cifuentes, actuando en nombre del Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo, piden a la Corte que declare inexequible el Acuerdo demandado por considerar que viola el principio de separación de poderes (CP., artículos 1, 2, 4, 113, 114, 115, 116, 121, 150 y 173) y el principio de soberanía nacional (CP., artículos 3, 9, 95, 100 y 101).

Su exposición se divide en varios acápites: (i) en primer lugar, hacen una presentación del contenido del Acuerdo; (ii) en segundo lugar, dan cuenta del concepto previo y negativo que sobre el particular emitió el Consejo de Estado antes de la suscripción del mismo; (iii) en tercer lugar, exponen algunas reflexiones sobre los acuerdos simplificados de cooperación internacional y su control de acuerdo con la jurisprudencia constitucional; por último (iv) abordan el análisis de los cargos de inconstitucionalidad.

(i) En cuanto al alcance del Acuerdo, consideran que "se reduce a la adopción de un conjunto de medidas en beneficio exclusivo de Estados Unidos, en contravía con el principio de reciprocidad y de soberanía", consistente en un triple compromiso unilateral de Colombia, sin ninguna reciprocidad, en relación con la cooperación en el desarrollo de las actividades previstas, la continuación del acceso y uso de siete (7) bases militares y la autorización para el acceso y uso de las demás instalaciones que convengan los dos países; todo ello sujeto a la eventualidad de convenios adicionales. Sobre el particular concluyen:

"El Acuerdo plantea un conjunto de medidas para beneficiar al personal estadounidense durante su permanencia –de 90 días prorrogables indefinidamente- en nuestro país. Entre ellas, la renuncia al ejercicio de competencias migratorias, fiscales, tributarias, de tránsito, aduaneras y especialmente, militares, territoriales y aéreas etc., a favor de Estados Unidos. Además establece un régimen de inmunidad, propio para los cuerpos diplomáticos civiles, en beneficio de los militares estadounidenses y sus familias. Asimismo se autoriza la explotación del espectro electromagnético sin costo ni licencia alguna. El Acuerdo también establece una serie de medidas abiertas que las partes determinarán a través de acuerdos de implementación, de manera que distintos aspectos del Acuerdo no son conocidos".

(ii) De otra parte, los intervinientes recuerdan que en su oportunidad el Consejo Estado emitió concepto previo en relación con el "entonces proyecto de Acuerdo de Bases Militares", en el que reiteró su falta de competencia para ejercer control judicial sobre los actos jurídicos internacionales del Gobierno, como los tratados y los acuerdos simplificados, pero recomendó que ese proyecto de acuerdo cumpliera con las solemnidades propias de un tratado internacional. Lo anterior, en virtud de que ninguno de los instrumentos internacionales, mencionados o no por el Gobierno, eran fundamento idóneo del proyecto de Acuerdo; además, porque su objeto y contenido obligacional era muy amplio y desbalanceado para Colombia, aparte de que podría ser cambiado totalmente por medio de acuerdos y enmiendas adicionales futuras.

(iii) En tercer lugar, los intervinientes reseñan la jurisprudencia constitucional sobre los convenios de cooperación entre los Estados, también llamados convenios de ejecución, convenios administrativos, convenios simplificados o celebrados en forma simplificada. Al respecto resaltan tres aspectos: de un lado, el cambio del precedente jurisprudencial a partir de la sentencia C-710/98, en el sentido de aceptar la competencia de la Corte Constitucional para conocer de la inexequibilidad de los acuerdos simplificados; de otro lado, que los acuerdos simplificados en estricto sentido deben referirse a convenios de cooperación técnica para desarrollar operativamente un tratado marco, sin contener obligaciones adicionales o nuevas para Colombia, caso en el cual pueden ser aprobados sin trámite legislativo, ni control constitucional; y finalmente, que si el acuerdo simplificado contiene obligaciones adicionales o nuevas para el Estado, debe ser aprobado por el Congreso y revisado previamente por la Corte Constitucional.

(iv) En cuanto al análisis del que denominan "Acuerdo de Bases Militares", los intervinientes consideran que viola los artículos 1, 2, 4, 113, 114, 115, 116, 121, 150 y 173 de la Constitución Política, por desconocer el principio de separación de poderes y las facultades de cada autoridad de la República para cumplir las finalidades del Estado Social y Democrático de Derecho, en virtud de que no fue aprobado por una ley del Congreso revisada previamente por la Corte Constitucional, por tratarse de un acuerdo simplificado que no se fundamenta en un tratado marco y que contiene no solo materias nuevas, sino facultades para adicionarlo con acuerdos futuros cuyo contenido se desconoce.

Así mismo, imputan la violación de los artículos 3, 9, 95, 100 y 101 de la Constitución Política, en lo relativo a la soberanía, la independencia y la integridad nacionales, porque, "en primer lugar, existen pretensiones hegemónicas por parte de los Estados Unidos, que afectan la independencia de Colombia por la concesión irrestricta de un conjunto de prerrogativas no reconocidas a la población nacional y la cesión de porciones considerables y estratégicas del territorio a favor de los Estados Unidos; en segundo, porque se cede el componente de inmediación soberana al permitir el ejercicio de la fuerza por parte de militares extranjeros en las instalaciones de las bases militares y fuera de ellas ante las demás autoridades que deben renunciar a sus competencias en beneficio del 'personal' estadounidense y sus acompañantes; y tercero, porque las cesiones en materia de soberanía son a favor de organismos internacionales pero nunca de Estados, mucho menos, como ocurre en el caso del Acuerdo de Bases Militares en cuestión, a la nación más poderosa en términos armamentísticos, políticos y económicos, por la situación de desequilibrio que ello implica".

Por último, sostienen que el Gobierno ha hecho una extensión ilegítima y sin fundamento constitucional de la inmunidad diplomática, no prevista en el derecho internacional para el personal militar, ni para sus familiares o contratistas.

10.- Otras intervenciones ciudadanas

10.1.- El ciudadano Jorge Enrique Robledo interviene para solicitar a la Corte que declare inexequible el Acuerdo impugnado.

(i) Comienza por recordar que todo ordenamiento jurídico tiene dos características: la plenitud, es decir, la posibilidad del derecho de dar respuesta a cualquier contradicción en la sociedad, y la coherencia, según la cual no pueden existir contradicciones entre dos o más normas que integran un ordenamiento jurídico.

Advierte que para superar los problemas de coherencia se ha establecido el principio de jerarquía de las normas, que en el caso colombiano supone la supremacía constitucional. Según sus palabras, a la luz del artículo 4º de la Carta Política, en el ordenamiento jurídico colombiano "no puede existir ninguna norma –de cualquier tipo- que contradiga los mandatos constitucionales", lo cual implica la posibilidad de que todas las normas sean objeto de control judicial de constitucionalidad.

Explica luego que el Acuerdo impugnado constituye una norma de carácter general, impersonal y abstracto, de manera que debe ser susceptible de control de constitucionalidad, bien sea de la Corte Constitucional o del Consejo de Estado.

Recuerda que como el Consejo de Estado ha señalado de manera reiterada que carece de competencia para controlar las actuaciones del gobierno sobre relaciones exteriores, y específicamente la nulidad de los acuerdos simplificados, necesariamente ha de ser la Corte Constitucional la encargada de ejercer el control de dichos actos al amparo del artículo 241-10 Superior, que le encomienda el control constitucional de los tratados internacionales, cualquiera sea su denominación.

A juicio del ciudadano, lo anterior se refuerza si se tiene en cuenta que, de conformidad con la Convención de Viena, el Acuerdo celebrado entre Colombia y Estados Unidos es un tratado internacional porque es un acuerdo de voluntades entre dos Estados, celebrado por escrito y regido por el derecho internacional.

Comenta que si bien en el Auto 018/94 la Corte Constitucional señaló que su competencia se restringe a los tratados aprobados mediante ley, es necesario modificar este precedente porque del texto del artículo 241-10 de la Constitución no se infiere que para revisar la constitucionalidad de los tratados sea indispensable una ley aprobatoria. Dice al respecto que si el Constituyente hubiese tenido la intención de condicionar la competencia de la Corte a la existencia de una ley, "hubiera dicho simplemente que el Tribunal es competente para decidir definitivamente sobre la exequibilidad de las leyes aprobatorias de tratados internacionales".

También justifica la procedencia de la acción pública de inconstitucionalidad en los principios democrático y de separación de poderes, así como en la tesis de la inexistencia de actos jurídicos que se sustraigan del control judicial.

(ii) En cuanto al fondo del asunto, luego de explicar la diferencia entre los tratados marco (mediante los cuales el Estado adquiere obligaciones a nivel internacional) y los acuerdos simplificados (donde se desarrollan y especifican tales obligaciones), sobre el Acuerdo demandado concluye que Colombia adquiere nuevas obligaciones, por lo que debió tramitarse de acuerdo con las normas constitucionales, esto es, aprobación por medio de ley y control previo por parte de la Corte.

Sobre el particular, el interviniente estima que con el Acuerdo suscrito Colombia asume trece (13) nuevas obligaciones, entre las que destaca: la autorización a Estados Unidos para permitir el uso de bases militares; el ingreso y sobrevuelo de aeronaves; exonerar el pago de tasas marítimas y de fondeo; abstenerse de realizar abordajes e inspecciones sobre esos buques y aeronaves; sufragar el pago de peajes de vías no concesionadas y del componente estatal de las concesionadas; permitir el ingreso y permanencia de personal Estadounidense hasta por 90 días sin exigir pasaporte o visa; autorizar las reparaciones locativas necesarias a instalaciones militares que puedan usar las fuerzas extranjeras; sufragar impuestos y otros tributos; aceptar licencias y permisos de conducción de vehículos, buques o aeronaves expedidos por autoridades extranjeras; permitir a Estados Unidos recolectar, transportar y distribuir documentos por fuera de la red postal colombiana; autorizar sin requisito alguno el uso de estaciones receptoras por satélite para difusión de radio y televisión; permitir el uso de la infraestructura de telecomunicaciones.

(iii) Por último, aduce la violación del principio de soberanía nacional como fundamento de las relaciones exteriores del Estado, derivado de la abierta e irrestricta presencia de militares estadounidenses en el territorio colombiano, y del principio de integración latinoamericana, "porque, como es de público conocimiento, [la suscripción del Acuerdo] ha deteriorado las relaciones con países vecinos".

10.2.- El ciudadano Humberto de Jesús Longas Londoño interviene en el presente asunto como "impugnador" solicitando la revisión de la totalidad del Acuerdo, que considera inconstitucional por haberse omitido el trámite de aprobación por el Congreso de la República para tratados internacionales. Es así como considera vulnerados los artículos 93, 94, 150 (numerales 16 y 19), 164, 189 (numerales 2, 6 y 25), 224 y 241 (numeral 10), 287 y 338 de la Constitución.

Explica que el Acuerdo Complementario no es una simple extensión de otros tratados internacionales suscritos por Colombia con Estados Unidos, sino que es un tratado autónomo con características propias.

Además, estima que la Corte Constitucional, al abocar el conocimiento de este "Tratado Internacional", debe ordenar que se siga el procedimiento constitucional establecido en los artículos 150-16, 164, 189-2, 224 y 241-10 de la Constitución Política; 39 y 44 del Decreto con Fuerza de Ley 2067 de 1991; y 139, 144, 147, 160, 161 y 162 de la Ley 5ª de 1992, orgánica del Congreso de la República.

10.3.- Los ciudadanos René Fernando Urueña Hernández, Beatriz Eugenia Sánchez Mojica y Juliana Emilia Galindo Villarreal intervinieron ante la Corte para coadyuvar las demandas presentadas.

En primer lugar, consideran que la Corte Constitucional debe confirmar su competencia para ejercer control respecto de tratados internacionales perfeccionados sin la observancia de las normas de derecho interno aplicables para su aprobación, especialmente si éstos no son integrados en una ley de la República, pues sólo de esta forma se garantiza la supremacía constitucional consagrada en el artículo 4º de la Carta Política.

En segundo lugar, después de exponer los elementos centrales del régimen de aprobación de tratados previsto en la Constitución, así como los elementos que han sido analizados por la jurisprudencia constitucional en relación con los acuerdos simplificados, sostienen que el Acuerdo demandado no cumple con los elementos de un acuerdo simplificado, específicamente porque "no se enmarca en ningún Tratado Internacional ratificado por el Estado Colombiano que justifique su trámite simplificado".

Comentan que tal y como lo señaló el Consejo de Estado en relación al Acuerdo objeto de estudio, "la normatividad invocada en el preámbulo del instrumento internacional no evidencia la existencia de un tratado marco sobre el cual pueda invocarse la figura de acuerdo simplificado".

 

Así mismo, indican que es evidente que el Acuerdo no cumple con el requisito de continuación de propósitos y objetivos de un tratado marco, pues los fundamentos normativos citados por el Gobierno Nacional en el preámbulo del Acuerdo tienen propósitos diferentes a la cooperación militar en defensa y seguridad, al tiempo que las obligaciones contenidas son diferentes a las asumidas en otros tratados y convenios celebrados.

Por último, solicitan que subsidiariamente se declare la exequibilidad condicionada de los artículo VII y XIX del Acuerdo, en el entendido de que los mismos "no limiten la inmunidad al ejercicio de las funciones del beneficiado, no impliquen inmunidad de jurisdicción en casos de violación a las Convenciones de Ginebra de 1949, y que no conlleven la dejación de las responsabilidades del Estado colombiano frente a la garantía de los derechos a la verdad, justicia y reparación".

10.4.- La ciudadana Sandra M. Molina solicita a la Corte declarar la inconstitucionalidad del Acuerdo acusado.

Señala que el convenio se desprende de un Acuerdo internacional suscrito en 1962 entre la República de Colombia y los Estado Unidos de América, denominado "Convenio General para Ayuda Económica, Técnica y Afín", el cual no contó con la aprobación legislativa sino que fue aprobado conforme al procedimiento establecido en la Ley 24 de 1959. Afirma que por alguna razón o posible error el "Tratado de 1962" fue aprobado por un mecanismo diferente al estipulado en la Constitución de 1986, de tal manera que se hace indispensable su renegociación y curso por el Congreso con el fin que se surtan los requisitos exigidos en la Carta Política.

Advierte que la inconstitucionalidad del Acuerdo demandado debe partir del examen del Acuerdo de 1962, documento del cual se deriva. En ese orden de ideas, dice la interviniente, dado que "no puede dar vida a un acuerdo nuevo y con semejante magnitud (…) se hace indispensable que éste ultimo surta su trámite ante el Congreso de la República".

10.5.- Las organizaciones Justicia y Vida, Movimientos Magisterial Dignidad Educativa, Central Unitaria de Trabajadores, Asociación de FamRed de Colombianos Unidos por los Derechos Constitucionales, TJER, Mesa Contra la Impunidad, AMEN-SD, Asociación Distrital de Educadores, Circulo del Pensamiento Crítico Latinoamericano, Otra Colombia es Posible, Colombianas y Colombianos por la Paz, Campaña Prohibido Olvidar, Nomadesc, Federación de Estudiantes Universitarios, Poder Ciudadano, Sintraminergética, Iglesia Menonita de Berna, Comisión Interfranciscana de Justicia y Paz, Movimiento de Cristianos por la Paz y Colombia no Bases, intervienen en este asunto, aunque de manera extemporánea, para coadyuvar con los argumentos de las demandas de la referencia.

Sostienen que el Acuerdo demandado transgrede los artículos 9º, 150, 173, 226, 227 y 241 de la Constitución Política. Para ello señalan que el Gobierno Nacional argumenta que el Acuerdo es una simple adición al "Acuerdo de Misiones Militares" suscrito en octubre de 1974, pero al hacerse un análisis comparativo se concluye que las partes, además de las obligaciones adquiridas con anterioridad, están asumiendo otras obligaciones nuevas, a saber: las operaciones militares y sus actividades conexas, ejecutadas no sólo por militares armados sino también por personas civiles que prestan servicios al Departamento de Defensa de los Estados Unidos y otros Departamentos u organismos de ese país; inclusión como parte de las operaciones a los contratistas, subcontratistas y a los denominados "observadores aéreos"; autorización al personal militar y civil de los Estados Unidos para movilizarse por el territorio colombiano y acceder a las bases militares, aéreas y navales, quedando el Estado colombiano obligado a brindarles seguridad a las personas y a las instalaciones físicas donde permanezcan por un término no superior de 90 días; prerrogativas a nivel migratorio y de inmunidad diplomática, otorgadas con la correlativa cesión de la soberanía judicial local e internacional.

En ese orden de ideas, consideran que el Acuerdo debió cumplir el trámite dispuesto para los tratados internacionales que prevé la Constitución y que exige la aprobación por parte del Congreso.

Al omitir ese procedimiento, concluyen, se usurpa el control político y constitucional
que debe garantizarse en estos casos. Así, afirman que el Acuerdo demandado, lejos de proteger el derecho a la paz consagrado en la Constitución, "amenaza con empeorar la situación de conflicto por la que atraviesa nuestro país, dadas las reacciones bien conocidas en la región frente a la firma de este".

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

El Procurador General de la Nación, mediante concepto 4937, radicado el veinticinco (25) de marzo de dos mil diez (2010), solicita a la Corte que se declare inhibida para examinar la Constitucionalidad del "Acuerdo Complementario para la Cooperación y Asistencia Técnica en Defensa y Seguridad", suscrito el 30 de octubre de 2009 entre los Gobiernos de la República de Colombia y los Estados Unidos de América.

Sostiene que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241-10 de la Constitución Política y con lo precisado en la sentencia C-400/98, la Corte tiene competencia para ejercer control de constitucionalidad no solo sobre la forma sino también sobre el fondo de los tratados internacionales aprobados por el Congreso y sobre las leyes que aprueban tratados perfeccionados que aún no han sido objeto de control de constitucionalidad en vigencia de la Constitución de 1991, aún cuando "en todo caso es necesaria la existencia de una ley".

Explica que en el derecho internacional, especialmente con fundamento en lo dispuesto por los artículos 11 a 17 de la Convención de Viena, existen los llamados acuerdos simplificados, que son aquellos que para su perfeccionamiento no requieren ser sometidos a las formalidades propias de los demás tratados y que "rigen por la sola firma y sin las exigencias de plenos poderes".

A su juicio, los acuerdos simplificados no requieren aprobación parlamentaria cuando se limitan a reglamentar un tratado previamente aprobado por el Congreso, ni tampoco examen de la Corte Constitucional.

El jefe del Ministerio Público recuerda que el Acuerdo demandado fue suscrito por los ministros de Relaciones Exteriores, del Interior y de Justicia y de Defensa Nacional, por parte de Colombia, y por el Embajador de los Estados Unidos de América, debidamente autorizados por sus respectivos gobiernos. Además, pone de presente que, según la Directora de Asuntos Jurídicos Internacionales del Ministerio de Relaciones Exteriores, ese acto jurídico "no ha sido enviado al Congreso de la República para su aprobación, por cuanto su naturaleza jurídica corresponde a la de un Acuerdo o procedimiento breve o de forma simplificada" y por tanto "no ha sido incorporado al ordenamiento interno por medio de ley".

De otra parte, entiende que en relación con los acuerdos simplificados la jurisprudencia constitucional ha tenido tres etapas: (i) en la primera, dice el Procurador, "la Corte dio validez a los acuerdos en forma simplificada que no requerían control constitucional ni ser aprobados por el Congreso con base en los artículos 12 y 13 de la Convención de Viena" (Sentencia C-170/95); (ii) en la segunda etapa "la Corte Constitucional establece que los acuerdos en forma simplificada deben ser aprobados por el Congreso y revisados por la Corte Constitucional" (Sentencias C-400/98, C-710/98, C-187/99 y C-249 de 1994); y (iii) en la tercera etapa la Corte sostiene que "si se trata de un instrumento que es desarrollo de un tratado aprobado y que es revisado por la Corte, no se requiere aprobación del Congreso ni aprobación de la Corte Constitucional". (Sentencias C-363/00, C-303/01, C-862/01 y C-264/02).

El representante del Ministerio Público considera que ésta última es la tesis vigente de la jurisprudencia constitucional acerca de los acuerdos simplificados. En esa medida, insiste en que la Corte no tiene competencia para revisar la exequibilidad del Acuerdo demandado y por lo tanto debe declararse inhibida para conocer de las demandas D-7694 y D-7965, "pues el artículo 241.10 de la Constitución Política no le faculta para examinar la constitucionalidad de un tratado internacional que no ha surtido el trámite descrito precisamente en dicha norma".

VI.- PRUEBAS SOLICITADAS

Mediante Auto del diez (10) de diciembre de dos mil nueve (2009), el Magistrado Sustanciador decretó la práctica de las siguientes pruebas.

1.- A la Presidencia de la República

La Corte solicitó a la Presidencia de la República que, directamente o por intermedio del Ministerio de Relaciones Exteriores, suministrara información relacionada con la negociación, suscripción y trámite del Acuerdo impugnado, lo que fue oportunamente atendido por el Secretario Jurídico de la Presidencia de la República mediante oficio OAJ. CAT. No.1157 del 8 de enero de 2010. En concreto se solicitó a la Presidencia de la República que:

(i) Remitiera a la Corte Constitucional copia auténtica del "Acuerdo complementario para la cooperación y asistencia técnica en defensa y seguridad entre los gobiernos de la República de Colombia y de los Estados Unidos de América", hecho en Bogotá el 30 de octubre de 2009.

(ii) Certificara cuál fue el funcionario autorizado para la negociación y suscripción del Acuerdo, los plenos poderes de los cuales disponía para su celebración y si fueron confirmados sus actos por el Presidente de la República, acompañando para el efecto los soportes a que hubiere lugar.

La Secretaría Jurídica informó que las negociaciones estuvieron lideradas por los viceministros de Defensa Nacional y de Relaciones Exteriores, con la participación del Ministerio del Interior y de Justicia, de Transporte, de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil, del Ministerio de las Tecnologías de la Información y las Telecomunicaciones, de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y de la Fiscalía General de la Nación. Así mismo, precisó que una vez concluidas las negociaciones, el Acuerdo fue suscrito por los ministros del Interior y de Justicia, de Relaciones Exteriores y de Defensa Nacional, de acuerdo con lo previsto en el artículo 7º, numeral 2º, de la Convención de Viena de 1969 sobre derecho de los tratados.

(iii) Certificara si se ha enviado al Congreso de la República el referido Acuerdo, a fin de que se adelante el trámite de aprobación mediante Ley de la República, acompañando para el efecto los soportes a que hubiere lugar. En caso contrario, señalara las razones por las cuales no ha sido enviado dicho instrumento al Congreso.

En su respuesta, el Secretario Jurídico de la Presidencia de la República precisó lo siguiente:

"El Acuerdo Complementario (…) no ha sido enviado al Congreso de la República para su aprobación, por cuanto su naturaleza jurídica corresponde a la de un Acuerdo de procedimiento breve o de forma simplificada. Se adjunta un estudio sobre este tipo de acuerdos, preparado por la Dirección de Asuntos Jurídicos Internacionales de ese Ministerio, cuyas fuentes son el derecho internacional público, la doctrina nacional e internacional y la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional". (Resaltado fuera de texto).

(iv) Certificara si para la suscripción del Acuerdo fue convocada la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores a que hace referencia el artículo 225 de la Constitución Política, acompañando para el efecto los soportes a que hubiere lugar.

Al respecto se señaló que la Secretaría General del Ministerio de Relaciones Exteriores, en su condición de Secretaría Técnica de la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores, mediante comunicación SGE No. 70300 del 12 de diciembre de 2009, certificó que "en el orden del día aprobado para la Comisión realizada el 13 de agosto de 2009, fue incluido el Acuerdo complementario para la cooperación y asistencia técnica en defensa y seguridad entre los gobiernos de la República de Colombia y de los Estados Unidos de América".

(v) Remitiera a la Corte Constitucional los documentos invocados como marco jurídico para la suscripción del Acuerdo demandado, señalando constancia de su suscripción y entrada en vigencia en el ordenamiento jurídico colombiano.

2.- Al Congreso de la República

La Corte también solicitó al Secretario General del Congreso de la República que se sirviera certificar si esa Corporación ha adelantado el trámite de aprobación, mediante Ley de la República, de los siguientes acuerdos, adjuntado para ello los soportes correspondientes 

1. Acuerdo de Asistencia Militar entre la República de Colombia y los Estados Unidos de América, suscrito en Bogotá el 17 de abril de 1952 ("el Acuerdo de 1952");
2. Convenio General para Ayuda Económica, Técnica y Afín entre el Gobierno de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América, suscrito en Bogotá el 23 de julio de 1962 ("el Convenio de 1962");
3. Acuerdo entre el Gobierno de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América relativo a una Misión del Ejército, una Misión Naval y una Misión Aérea de las Fuerzas Militares de los Estados Unidos de América en la República de Colombia, suscrito en Bogotá el 7 de octubre de 1974 ("el Acuerdo de Misiones Militares de 1974");
4. Acuerdo complementario para la cooperación y asistencia técnica en defensa y seguridad entre los gobiernos de la República de Colombia y de los Estados Unidos de América.

En respuesta remitida por el Secretario General del Senado de la República se informa a la Corte que en esa Corporación "no reposan antecedentes de discusión de los acuerdos mencionados en el oficio de la referencia".

VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

• Aclaración preliminar. Del concepto del Consejo de Estado

1.- Mediante escrito recibido en la Secretaría General de la Corte Constitucional el 23 de febrero de 2010, el presidente del Consejo de Estado, doctor Luis Fernando Álvarez Jaramillo, remitió a la Corte Constitucional –en sobre cerrado- el concepto emitido por esa Corporación el 13 de octubre de 2009 a solicitud del Gobierno Nacional, respecto del entonces proyecto de Acuerdo complementario para la cooperación y asistencia técnica en defensa y seguridad entre los gobiernos de la República de Colombia y de los Estados Unidos de América, "advirtiendo del carácter reservado de tal pronunciamiento".

La Sala pone de presente que en su análisis de constitucionalidad ha tomado atenta nota del concepto remitido por el Consejo de Estado. Sin embargo, teniendo en cuenta el carácter reservado sobre el que advirtió el presidente de esa Corporación, se abstendrá de hacer referencias puntuales del mismo.

2.- De igual forma debe mencionar que la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante Auto del 8 de junio de 2010, rechazó por improcedente una demanda de nulidad interpuesta contra el Acuerdo que ahora es objeto de examen. Siguiendo la jurisprudencia del alto Tribunal en la materia, señaló que una vez perfeccionado un acuerdo de esta naturaleza, donde interviene la voluntad de otro Estado, el mismo escapa al control de la jurisdicción contencioso administrativa por tratarse de un "acto complejo e indivisible de carácter constitucional", ajeno a las competencias asignadas a esa Corporación. 

• Breve presentación del caso

1.- Los demandantes consideran que la Corte es competente para examinar el Acuerdo acusado, en virtud de lo previsto en el artículo 241-10 de la Constitución, por cuanto con independencia de su denominación formal como acuerdo simplificado, materialmente corresponde a un tratado internacional. En uno de los expedientes sugieren incluso que "se ejerza el control automático u oficioso por haber omitido el trámite consagrado para los tratados internacionales", lo que también fue planteado por un ciudadano al allegar su escrito "dentro del proceso de revisión de constitucionalidad" del precitado convenio.

En primer lugar, reprochan la violación de los artículos 150-16, 189-2, 224 y 241-10 de la Constitución. Aducen que por la naturaleza y alcance de las obligaciones asumidas, en especial en lo relativo al tránsito y estacionamiento de tropas extranjeras en el territorio nacional, la utilización de bases militares por personal extranjero y el reconocimiento de privilegios e inmunidades a nacionales de otro país, el Acuerdo debió ser suscrito como tratado internacional con las formalidades que le son propias, es decir, sometido a la aprobación del Congreso mediante ley de la República y sujeto a revisión previa y definitiva de la Corte Constitucional; pero como ello no ocurrió, añaden, la Corte debe declararlo inexequible. En segundo lugar, acusan la violación del artículo 173-4 de la Carta Política, porque no se contó con la aprobación del Senado para el tránsito de tropas extranjeras por el territorio nacional. Y en tercer lugar, afirman que el Acuerdo desconoce el principio de soberanía nacional (art. 9 CP), así como la función constitucional de las fuerzas militares (art. 217 CP), por cuanto al autorizarse la defensa compartida se pierde la independencia y autonomía para decidir sobre cuestiones de interés nacional.

2.- Algunos de los intervinientes respaldan la tesis según la cual la Corte es competente para conocer de las demandas presentadas. Argumentan que si la Constitución tiene carácter vinculante y superior, entonces no puede haber cuerpos normativos que se sustraigan del control constitucional como ocurriría con el Acuerdo impugnado, aún más cuando el Consejo de Estado ya ha señalado su falta de competencia para examinar tales actos; consideran que el artículo 241-10 de la Constitución asigna a la Corte la facultad de decidir sobre la exequibilidad tanto de los tratados como de sus leyes aprobatorias, lo cual no depende de la denominación formal del acto sino de su naturaleza material; añaden que de una lectura integral y sistemática del artículo 241 Superior se deriva la facultad de hacer uso de la acción pública de inconstitucionalidad cuando un tratado no ha sido sometido a la aprobación del Congreso ni remitido a la Corte para que ejerza el control automático, previo y definitivo, pues de lo contrario se renunciaría al principio democrático, a la separación de poderes y a la supremacía constitucional.

3.- Las autoridades que participaron en la celebración del Acuerdo, así como otros intervinientes, sostienen que la Corte no es competente para pronunciarse en relación con el convenio acusado. Señalan que las atribuciones de la Corte se ejercen "en los estrictos y precisos términos" del artículo 241 Superior. Estiman que contra el acuerdo demandado no cabe la acción pública de inconstitucionalidad porque no se ha impugnado ninguna ley de la República (art. 241-4 CP). Y concluyen que tampoco cabe la revisión automática prevista para los tratados y sus leyes aprobatorias, por cuanto el instrumento demandado no es un tratado sino un "Acuerdo Simplificado" y como tal no requería aprobación por el Congreso ni revisión ante la Corte Constitucional.

Así mismo, estiman que la Corte debe inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo porque los demandantes no formularon un cargo apto de inconstitucionalidad, pues no expusieron las razones por las cuales el acto acusado debió ser aprobado como un tratado internacional; y en todo caso insisten en que el Convenio no es un tratado sino un acuerdo simplificado que no genera nuevas obligaciones para Colombia.

4.- La Defensoría del Pueblo señala que en las demandas no existe un hilo argumentativo coherente, suficiente y pertinente que permita inferir las razones por las cuales el Acuerdo vulnera la Constitución. Sin embargo, advierte que en aplicación del principio pro actione "el debate de fondo planteado por los demandantes amerita una consideración sustancial que trascienda el plano formal, en guarda de la integridad y supremacía de la Constitución". Más adelante estima que la Corte debe proferir un fallo inhibitorio y, en caso de abordar un análisis de fondo, limitarse a ordenar que el tratado se someta al Congreso de la República para su incorporación interna mediante ley. Los demás intervinientes no encuentran reparos a los cargos de la demanda, de manera que proceden a coadyuvarla o a defender la constitucionalidad del Acuerdo impugnado. 

• Problemas jurídicos y metodología de análisis 

De acuerdo con los antecedentes reseñados, en el asunto sometido a consideración de la Corte es necesario dar respuesta a los siguientes problemas jurídicos:

(i) En primer lugar, previo a cualquier otro pronunciamiento se debe establecer cuál es la naturaleza jurídica del "Acuerdo complementario para la cooperación y asistencia técnica en defensa y seguridad entre los gobiernos de la República de Colombia y de los Estados Unidos de América", suscrito en Bogotá el 30 de octubre de 2009.

(ii) En segundo lugar, despejado el anterior interrogante se debe definir si la Corte Constitucional es competente o no para pronunciarse, en virtud de una acción pública de inconstitucionalidad, sobre la validez en el derecho interno del Acuerdo acusado.

(iii) En tercer lugar, en caso de que la Corte sea competente para pronunciarse en relación con el Acuerdo, deberá analizar si los cargos de inconstitucionalidad fueron presentados en debida forma y si se dan los supuestos para abordar un estudio de fondo.

(iv) Por último, de reunirse las exigencias anotadas, corresponderá a la Sala determinar si el Acuerdo debió cumplir con el trámite constitucional previsto para los tratados internacionales, esto es, someterse a la aprobación del Congreso mediante ley y a control previo ante la Corte Constitucional; si, en tal caso, dicho instrumento puede o no producir efectos jurídicos en el ordenamiento interno colombiano; si se vulneró el artículo 173-4 de la Carta Política porque no se contó con la aprobación del Senado para el tránsito de tropas extranjeras por el territorio nacional; y si se desconoce el principio de soberanía nacional (art. 9 CP), así como la función constitucional de las fuerzas militares (art. 217 CP), por autorizarse, según los demandantes, una suerte de defensa compartida del territorio.

Por razones metodológicas la Corte abordará un estudio independiente de cada uno de estos asuntos, precisando que el análisis de constitucionalidad se circunscribe únicamente al Acuerdo complementario para la cooperación y asistencia técnica en defensa y seguridad entre los gobiernos de la República de Colombia y de los Estados Unidos de América", suscrito en Bogotá el 30 de octubre de 2009.

A.- DE LA NATURALEZA DEL ACTO ACUSADO

El primer asunto que debe analizar la Corte es el referente a la naturaleza jurídica del Acuerdo. Al respecto los demandantes y algunos intervinientes consideran que el acto impugnado es un verdadero tratado internacional; por el contrario, a juicio de otros intervinientes y de las autoridades que participaron en la suscripción de dicho instrumento, el mismo no corresponde a un tratado sino a un "Acuerdo Simplificado".

La Sala advierte que la respuesta a este interrogante requiere un estudio previo de la noción de tratados y convenios internacionales, así como sobre la diferenciación entre tratados solemnes y acuerdos simplificados, en particular en el marco de la jurisprudencia constitucional.

1.- La tríada constitucional de los tratados como actos jurídicos complejos

En el diseño adoptado por el Constituyente de 1991 los tratados son "actos jurídicos complejos, no sólo por cuanto se desarrollan en diversos momentos sino además porque involucran diferentes órganos del Estado y están sometidos a normas tanto internacionales como constitucionales". Desde la perspectiva institucional, la aprobación de tratados se fundamenta en una tríada orgánica, donde se requiere el concurso activo de las tres ramas del poder público para que el Estado colombiano adquiera válidamente obligaciones internacionales por esa vía.

(i) En primer lugar es imprescindible la intervención del Presidente de la República, quien en su calidad de director de las relaciones internacionales tiene la potestad exclusiva y excluyente de tomar la iniciativa para celebrar tratados o convenios con otros Estados o entidades de derecho internacional. Es el Ejecutivo quien directamente o por intermedio de sus delegados puede entablar negociaciones, fijar los términos y alcance de las mismas, avalar o no los acuerdos logrados y, en últimas, suscribir el texto de un tratado o abstenerse de hacerlo. Sin embargo, su intervención es ad referéndum, en la medida en que debe someter los tratados a la aprobación del Congreso (art. 189-2 CP).

(ii) En segundo lugar, la Constitución exige la intervención de la rama legislativa del poder público. Como laboratorio de la democracia y foro político por excelencia, al Congreso de la República corresponde "aprobar o improbar los tratados que el gobierno celebre con otros Estados o con entidades de derecho internacional" (art. 150-16 CP).

(iii) En tercer lugar, la intervención de la rama judicial se desarrolla por intermedio de la Corte Constitucional, a quien compete ejercer el control de constitucionalidad de los acuerdos celebrados, como condición previa a la manifestación del consentimiento por el Presidente de la República y con ello la adquisición formal de nuevos compromisos internacionales (art. 241 CP).

(iv) Finalmente, con posterioridad a la revisión de constitucionalidad, el Presidente interviene de nuevo a efecto de proceder a la ratificación del tratado, lo que desde luego ejerce de manera autónoma, reafirmándose entonces su calidad de director de las relaciones internacionales.

2.- Los tratados internacionales son independientes de su denominación formal

Los tratados internacionales son actos normativos que proyectan sus efectos en diferentes ámbitos, de modo que "poseen naturaleza de acto jurídico con valor simultáneo en el derecho interno y en el derecho internacional". En tal sentido esta Corporación ha reconocido que "el derecho internacional consagra la vida y los efectos internacionales de esos acuerdos, mientras que el derecho constitucional establece la eficacia interna de los tratados así como las competencias orgánicas y los procedimientos institucionales por medio de los cuales un país adquiere determinados compromisos internacionales".

La doctrina se ha referido a los tratados como "toda concordancia de voluntades entre dos o más sujetos de derecho internacional destinada a producir efectos jurídicos; es decir, a crear, modificar o extinguir un derecho"; también los ha definido como una "manifestación de voluntades concordantes, imputables a dos o más sujetos de derecho internacional y destinada a producir efectos jurídicos de acuerdo con las normas de derecho internacional". En términos más precisos, ha considerado como tratado "todo acuerdo de voluntades entre dos o más sujetos de derecho internacional destinado a producir efectos jurídicos regulados por el derecho internacional".

En contraste con la costumbre internacional, los tratados (convenios o acuerdos internacionales) son un método más moderno y deliberado de crear derecho entre Estados. Si bien pueden existir tratados con organizaciones internacionales, generalmente se dirigen a regular relaciones entre Estados de manera que los signatarios se obligan a actuar bajo los lineamientos por ellos trazados de conformidad con las reglas del derecho internacional. Desde esta perspectiva tienen una cercana semejanza con los contratos, en cuanto las partes crean obligaciones recíprocas, con la notable diferencia que media el reconocimiento de la soberanía nacional.

En el ámbito normativo internacional la Convención de Viena de 1969 define las reglas relacionadas con los tratados entre Estados y se ha considerado que desarrolla la costumbre internacional en la materia. El artículo 2º consagra una definición material de tratado en los siguientes términos:

"a) Se entiende por "tratado" un acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el derecho internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación particular". (Resaltado fuera de texto).

Un concepto similar se acoge en el artículo 2º de la Convención de Viena de 1986, sobre el derecho de los tratados entre Estados y organizaciones internacionales o entre organizaciones internacionales. Dice la norma:

"a) Se entiende por "tratado" un acuerdo internacional regido por el derecho internacional y celebrado por escrito:

i) Entre uno o varios Estados y una o varias organizaciones internacionales; o

ii) Entre organizaciones internacionales,

ya conste ese acuerdo en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación particular;"

Bajo los lineamientos de la Convención de Viena, y por supuesto sin pretensiones exhaustivas en la materia, se entiende que un tratado (i) es un acuerdo escrito, (ii) celebrado entre dos sujetos de derecho internacional, (iii) regido por el derecho internacional y (iv) que es independiente de la denominación formal que del mismo se haga.

Puede afirmarse, entonces, que cuando dos o más estados asumen obligaciones mediante un instrumento de las características anotadas se está en presencia de un verdadero tratado, de manera que para el derecho internacional, en virtud del principio de no formalismo, ha perdido relevancia la denominación que se haga de un acuerdo internacional. Por ello también son conocidos como convenciones, pactos, protocolos, convenios, acuerdos, etc., según lo ha destacado la propia Corte Internacional de Justicia en varios de sus pronunciamientos. Por ejemplo, en el asunto de la plataforma continental del Mar Egeo sostuvo:

"Sobre la cuestión de forma, el Tribunal sólo necesita hacer notar que no existe regla de derecho internacional que impida a un comunicado conjunto construir un acuerdo internacional por el que se somete una controversia a arbitraje o arreglo judicial (ver arts. 2.3 y 11 de la Convención de Viena). Por consiguiente, si el comunicado de Bruselas de 31-05-1975 constituye o no tal acuerdo depende de la naturaleza del acto o transacción que el comunicado expresa; no se resuelve la cuestión simplemente al referirse a la forma del comunicado en que ese acto o transacción se ha incorporado". (Resaltado fuera de texto).

En el ordenamiento jurídico colombiano la Constitución se refiere genéricamente a "tratados o convenios", sin hacer precisiones conceptuales al respecto. Sin embargo, como ha sido aprobada tanto la Convención de Viena de 1969 sobre derecho de los tratados entre Estados, como la Convención de Viena de 1986 sobre tratados entre Estados y organizaciones internacionales, las características anotadas resultan relevantes en la conceptualización de los tratados en el derecho interno. Es así como desde sus primeros pronunciamientos la Corte Constitucional ha tomado como referente la noción material de tratado. Por ejemplo, en la Sentencia C-226/93 sostuvo lo siguiente:

"La celebración o conclusión de un tratado puede ser definida como 'el acto único o el conjunto de actos a través del cual o de los cuales un sujeto de derecho internacional manifiesta su consentimiento por obligarse por un tratado'".

De esta forma, la Corte ha recogido el concepto material de tratado que emana de la Convención de Viena:

"Se ocupa la Constitución Política de 1991 del procedimiento que debe agotarse previamente a la entrada en vigencia de un tratado internacional, entendido éste en su significación más amplia, como el acuerdo de voluntades entre dos o más sujetos de Derecho Internacional orientado a producir determinados efectos jurídicos. Y en su acepción más precisa según la cual se trata de "un acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el derecho internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación particular". (Art. 2o. Ley 32 de 1985), (Carta, protocolo, concordato, convención, acuerdo, acta, etc.)". (Resaltado fuera de texto).

Recuérdese también la Sentencia C-249/94, donde la Corte declaró exequible el "Canje de Notas constitutivo del Acuerdo entre Colombia y el Brasil para la recíproca exención de doble tributación a favor de las empresas marítimas o aéreas de ambos países", suscrito en Bogotá el 28 de junio de 1971, así como la Ley 71 de 1993 que lo aprobó. En dicha oportunidad precisó que dicho instrumento constituía un "verdadero tratado" según la regulación prevista en la Convención de Viena, por lo que debía sujetarse a los requisitos constitucionales previstos para su aprobación. Dijo entonces:

"Las notas diplomáticas se distinguen de los tratados internacionales en sentido estricto, por la sencillez de su creación. Muchos autores coinciden en afirmar que éstas se utilizan para concretar asuntos administrativos o de rutina, lo que no es en todos los casos cierto, ya que algunas notas, como la que aquí se revisa, tratan de asuntos de gran trascendencia, que generan obligaciones para el Estado Colombiano, y por lo tanto, siempre debe sujetarse a todo el trámite constitucional propio de un tratado.

El procedimiento utilizado para la concreción de un acuerdo por medio de notas diplomáticas es más sencillo que el utilizado para formalizar un tratado, pues el Ministro de Relaciones Exteriores de un Estado le dirige a su homólogo en otro Estado, una nota, carta, o comunicación, no importa la denominación, en la cual se contemplan y fijan los puntos objeto de acuerdo.

(…)

Ni en la Constitución de 1886, y mucho menos en la Constitución de 1991, se encuentra excepción alguna al control que debe ejercer el Congreso de la República, en la aprobación de los tratados internacionales. Porque si bien el Canje de Notas requiere de un procedimiento más sencillo para su culminación, es un verdadero tratado, por lo menos el que aquí se revisa. En efecto, responde a la definición de "tratado" que hace la Convención de Viena, en su artículo 2o., literal a) cuando expresa: (…)

Con fundamento en lo expuesto, la Corte considera que el Canje de Notas suscrito por los Ministros de Relaciones Exteriores de Colombia y Brasil, a pesar de su denominación, es un verdadero tratado, sujeto al cumplimiento de los requisitos exigidos por la Constitución para su aprobación y posterior ratificación. Requisitos dentro de los cuales se encuentra la revisión, automática, integral y definitiva, tanto del texto de las notas como de la ley aprobatoria de las mismas, por parte de la Corte Constitucional". (Resaltado fuera de texto).

Con mayor contundencia, en la Sentencia C-785/99 la Corte señaló de manera expresa que "no es el nombre o denominación de un instrumento internacional sino su contenido lo que define su naturaleza de Tratado". Fue así como puntualizó:

"2. Aspectos de fondo. La denominación de un instrumento internacional no obsta para que se lo considere "tratado internacional", sometido a la aprobación del Congreso y al control de constitucionalidad de esta Corte, siempre que su contenido material corresponda a esa categoría.

Ante todo debe dejarse en claro que, si bien el instrumento objeto de examen aparece bajo la denominación de "acta", su contenido material no es otro que el de un tratado internacional, ya que, en él se plasma lo acordado en la Asamblea Constitutiva del mencionado organismo, durante la cual se adoptaron decisiones de fondo -la primera de ellas, la creación de INFOPESCA-, y los Estados partes asumieron compromisos de Derecho Internacional; se señalaron los objetivos del ente creado; se estableció su sede; se contempló su estatuto jurídico; se reconocieron al Centro unas prerrogativas e inmunidades; se definió quiénes serían sus miembros, los derechos y obligaciones de los mismos; se determinó lo referente a sus órganos (Asamblea General, Comité Ejecutivo, Comité Consultivo y órganos auxiliares) y, en fin, fueron estipuladas funciones y competencias, así como formas de contribución económica para la constitución y sostenimiento del organismo.

Igualmente, en el texto del Acta fueron incorporadas las reglas de Derecho Internacional aplicables en relación con los Estados y otras organizaciones; y en lo referente a enmiendas, interpretación y solución de controversias, retiro, supresión, exclusión y disolución, firma, adhesión y entrada en vigor e idiomas oficiales de la institución, a la vez que se acordó dejar en cabeza del Director de la FAO la calidad de Depositario de la Constitución aprobada.

Para la Corte Constitucional es claro que no es el nombre o denominación de un instrumento internacional sino su contenido lo que define su naturaleza de Tratado.

Por tanto, si ese contenido, como en el presente caso, permite concluir que se está ante un convenio cuyas características son las de establecer un marco jurídico de relaciones entre Estados o entidades de Derecho Internacional, a él son aplicables las reglas contempladas en los artículos 150-16, 189-2, 224 y 241-10 de la Carta Política y, en consecuencia, debe pasar por el examen del Congreso, que dispondrá sobre su aprobación o improbación, y por el control jurídico previo y automático de esta Corte en punto de su constitucionalidad". (Resaltado fuera de texto).

En el mismo sentido se destacan, entre otras, las Sentencias C-226/93, C-400/98 y C-750/08, que recogen todas ellas el concepto material de tratado consagrado en la Convención de Viena. Así, apelando a la noción material de tratado la Corte concluyó que el examen de constitucionalidad del Acuerdo de Promoción Comercial entre Colombia y Estados Unidos (TLC) debía incluir no sólo el Acuerdo, sus cartas adjuntas y entendimientos, sino también los Anexos, Apéndices y las Notas al Pie de Página, los cuales consideró parte integrante del tratado.

3.- La distinción entre tratados solemnes y acuerdos simplificados

En cuanto a la forma como los Estados pueden expresar el consentimiento para obligarse mediante un tratado, la Comisión de Derecho Internacional de Naciones Unidas, reunida en 1962 para estudiar cuál sería el régimen jurídico aplicable, analizó si era conveniente hacer la distinción entre tratados que requieren la firma y posterior ratificación de los Estados, y aquellos que sólo exigen el primer requisito. En la regulación finalmente adoptada, el artículo 11 de la Convención de Viena de 1969 señaló las diversas formas mediante las cuales un Estado puede expresar su consentimiento, una de las cuales es la firma del instrumento internacional; por su parte, el artículo 12 precisó cuándo la firma es suficiente para que un Estado se obligue válidamente. Los mismos criterios fueron adoptados en los artículos 11 y 12 de la Convención de Viena de 1986.

Estas normas han dado lugar a la distinción entre los llamados "tratados solemnes" y los "acuerdos simplificados", aún cuando en el plano internacional ello no altera su valor jurídico ni su eficacia dentro de la denominación genérica de tratado que acogió la Convención de Viena. Es así como, "junto con el modelo extenso, complejo y solemne, aparece, en distintas versiones, un modelo abreviado de celebración de tratados, frecuente en las relaciones bilaterales. Es en este sentido en el que con más provecho puede utilizarse la expresión de acuerdos en forma simplificada".

La jurisprudencia constitucional también se ha referido a la diferenciación entre tratados solemnes y acuerdos simplificados, destacando su relevancia para dinamizar las relaciones internacionales pero teniendo la cautela de precisar cuál es el alcance y límite de las obligaciones que puede asumir el Estado colombiano por una u otra vía. A continuación se reseñan sus principales características.

3.1.- Los tratados solemnes como forma prevista en la Constitución para que el Estado colombiano pueda asumir obligaciones internacionales ex novo, ampliarlas o modificarlas

Los acuerdos o tratados "solemnes" son aquellos que para su validez y entrada en vigencia requieren el agotamiento de varias etapas, así como la intervención de diferentes autoridades públicas. Esta fue la vía prevista por el Constituyente para que el Estado colombiano pueda asumir o modificar sus obligaciones internacionales, con excepción de la aplicación provisional de tratados de naturaleza económica y comercial, que de todas maneras deberán enviarse al Congreso para su aprobación. En tal sentido el artículo 224 de la Constitución señala de manera categórica lo siguiente:

"Artículo 224.- Los tratados, para su validez, deberán ser aprobados por el Congreso. Sin embargo, el Presidente de la República podrá dar aplicación provisional a los tratados de naturaleza económica y comercial acordados en el ámbito de organismos internacionales, que así lo dispongan. En este caso tan pronto como un tratado entre en vigor provisionalmente, deberá enviarse al Congreso para su aprobación. Si el Congreso no lo aprueba se suspenderá la aplicación del tratado". (Resaltado fuera de texto).

Cabe recordar que en cuanto al procedimiento para la formación de los tratados se distinguen tres momentos: la negociación del acuerdo, la aprobación interna y la manifestación del consentimiento internacional de obligarse por el tratado.

Sobre este último aspecto, en la Sentencia C-400/98 la Corte dejó en claro que "el Estado colombiano sólo puede legítimamente obligarse a nivel internacional una vez se hayan surtido los trámites internos de aprobación del tratado, tal y como lo ordena la Carta". En aquella oportunidad esta Corporación examinó la constitucionalidad de la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados entre Estados y organizaciones internacionales o entre organizaciones internacionales, aprobada mediante Ley 406 de 1997. Al examinar las normas del tratado relativas a la manifestación del consentimiento (artículos 11 a 17), de aplicación provisional (artículo 25) y de prohibición de invocar las normas de derecho interno para incumplir un tratado (artículo 27), declaró su constitucionalidad condicionada en los siguientes términos:

"Segundo: Declarar EXEQUIBLE la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados entre Estados y Organizaciones Internacionales o entre Organizaciones Internacionales, hecha en Viena el 21 de marzo de 1986, siempre y cuando el Gobierno de Colombia formule, al depositar el instrumento de ratificación, las siguientes reservas y la siguiente declaración interpretativa:

a) En relación con los artículos 11 a 17, y en consonancia con el artículo 46, Colombia precisa que el representante plenipotenciario de Colombia sólo podrá manifestar el consentimiento del Estado colombiano una vez que el tratado haya sido aprobado por el Congreso y revisado por la Corte Constitucional.

b) En relación con el artículo 25, Colombia precisa que sólo son susceptibles de aplicación provisional por Colombia, sin previa aprobación por el Congreso y revisión por la Corte Constitucional, los tratados de naturaleza económica y comercial acordados en el ámbito de organismos internacionales que así lo dispongan.

c) En relación con el artículo 27-1, Colombia precisa que acepta que un Estado no puede invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento del tratado, en el entendido de que esta norma no excluye el control judicial de constitucionalidad de las leyes aprobatorias de los tratados". (Resaltado fuera de texto).

Tal postura se ha mantenido inalterada en las más recientes decisiones. Por ejemplo, en la Sentencia C-446/09, donde se declaró la exequibilidad del tratado de libre comercio con varios países de Centro América, la Corte señaló:

"En ese orden de ideas, para la suscripción de un convenio que comprometa al Estado colombiano, se deben agotar diversas etapas sucesivas en las que intervienen las distintas ramas del poder público para su perfeccionamiento -por tratarse de un acto complejo-, así: (1) suscripción del instrumento internacional por parte del Presidente de la República; (2) aprobación del convenio internacional por el Congreso mediante una ley aprobatoria; (3) estudio del Convenio y de su ley aprobatoria por parte de la Corte Constitucional, y finalmente, (4) ratificación del instrumento internacional por parte del Presidente de la República, en su calidad de Jefe de Estado. Perfeccionado el tratado según las formalidades señaladas, que generalmente se relacionan con el cumplimiento de los requisitos internos en el instrumento internacional, los compromisos celebrados por el Estado son plenamente exigibles".

Bajo esta perspectiva, desde sus primeras decisiones y de manera consistente la Corte ha sostenido que por regla general los tratados tienen carácter solemne para su aprobación en el derecho interno de cada Estado, de manera que la asunción de compromisos internacionales requiere la participación activa y el consentimiento expreso de las tres ramas del poder público. Ello significa, a su vez, que ni el Presidente de la República ni ninguna otra autoridad pueden asumir compromisos internacionales de manera autónoma o sin el concurso y aprobación de las autoridades antes mencionadas.

Sin embargo, como se explica a continuación, esta exigencia no riñe con la posibilidad de celebrar acuerdos en forma simplificada, encaminados a desarrollar o poner en marcha los tratados solemnes (aquellos suscritos bajo las formalidades que la Constitución impone), con el propósito último de dinamizar las relaciones internacionales.

3.2.- Los Acuerdos Simplificados no pueden contener obligaciones internacionales nuevas, o que excedan o modifiquen las asumidas en el tratado solemne del cual se derivan

Los acuerdos simplificados son también acuerdos internacionales y por lo mismo actos con eficacia jurídica tanto en el derecho internacional como en el derecho interno. La diferencia entre tratados solemnes y acuerdos simplificados radica esencialmente en la forma como se perfecciona el convenio y expresa el consentimiento, pues mientras en los tratados solemnes su "perfeccionamiento exige un acto de ratificación autorizada por el Parlamento, la intervención en su proceso formativo del Jefe de Estado como órgano supremo de las relaciones internacionales, y el intercambio o depósito de los instrumentos de ratificación", los acuerdos de forma simplificada "obligan en virtud de un acto distinto a la ratificación, manifestándose mediante la autenticación del texto del acuerdo o por un acto posterior a la autenticación, distinto de la ratificación, como la aprobación, la notificación, la aceptación o la adhesión".

En el foro internacional la diferencia tiene que ver con la forma como un Estado manifiesta el consentimiento, aún cuando ello ofrece escasa relevancia o es cuando menos discutible: "salvo que es diferente el procedimiento para su celebración, los tratados en forma simplificada se encuentran sujetos a las mismas reglas que los demás tratados, y tienen idéntico carácter jurídico; se usan muy a menudo para completar o incluso para modificar los tratados en forma solemne".

Aún cuando en la práctica un considerable número de obligaciones entre Estados se asume por la vía de los acuerdos simplificados, lo cual se suele justificar en la necesidad de dinamizar las relaciones internacionales, especialmente en asuntos de cooperación técnica o administrativa, se ha señalado que la existencia de tratados internacionales concluidos de forma solemne o en forma simplificada tiene mayor relevancia para el derecho interno de cada Estado que para el derecho internacional. No en vano un sector de la doctrina sostiene que "la denominación del acuerdo escrito, irrelevante en principio internacionalmente, puede no serlo en el orden interno"

Algunos ordenamientos autorizan al Presidente, en su calidad de director de las relaciones internacionales, a celebrar y perfeccionar ciertos tratados sin la intervención directa de otros órganos, generalmente cuando no se involucran cuestiones relacionadas con la soberanía nacional. A manera de ejemplo, el artículo 94 de la Constitución española exige la autorización de las Cortes Generales -el Parlamento de ese país- en los asuntos más sensibles, mientras que para los demás casos sólo pide que se les informe; algo similar ocurre en Francia, donde el artículo 53 de la Constitución obliga a la aprobación mediante ley para la suscripción de los acuerdos más importantes; una regulación similar se prevé en la Constitución alemana, que sólo impone aprobación de ley federal para las relaciones políticas de la Federación o propias de la legislación federal; y de todos ellos el caso de mayor recordación es el estadounidense, donde el Presidente celebra un amplio número de acuerdos de esta naturaleza (executive agreements) ante la complejidad del proceso de ratificación de los tratados internacionales. También en el escenario latinoamericano se ha reconocido la existencia de acuerdos simplificados en países como Argentina, Perú, Chile o México, bien porque expresamente se prevé su suscripción o bien como consecuencia de la práctica en las relaciones internacionales.

En el caso colombiano un antecedente remoto de los Acuerdos Simplificados se encuentra en la Ley 24 de 1959. El artículo 1º de esa ley autorizó al Gobierno Nacional para celebrar convenios internacionales "con el fin específico de asegurar el aprovechamiento o la prestación de asistencia técnica o el suministro de elementos u otras facilidades requeridas para la formulación o ejecución de planes y programas de desarrollo económico, social, cultural, sanitario u otras materias conexas". A su turno, el artículo 2º dispuso que dichos acuerdos "sólo requieren para su validez, la aprobación del Presidente de la República, previo concepto favorable del Consejo de ministros".

Como la Constitución de 1886 exigía al Congreso aprobar o improbar los tratados, la ley fue demandada ante la Corte Suprema de Justicia por considerar que se facultaba al Gobierno para celebrar tratados internacionales sin atender al trámite de aprobación legislativa previsto en el artículo 76 de ese ordenamiento. En Sentencia del 3 de julio de 1975 la Corte Suprema declaró exequible la norma, luego de advertir que sólo se autorizaba al Gobierno a suscribir convenios en asuntos de contratación administrativa pero no lo facultaba para celebrar tratados internacionales por fuera del trámite previsto en la Constitución. Dijo entonces:

"Los organismos o agencias con los cuales puede celebrar el Gobierno Nacional contratos para la prestación de asistencia técnica, o el suministro de elementos para la formulación o ejecución de planes y programas de desarrollo general de que trata la ley 24 de 1959 y que, según el actor, contrarían la ley fundamental son las extranjeras y las de derecho internacional. Tales organismos o agencias extranjeros no representan a ningún Estado en particular y solo tienen una organización que busca el mejoramiento de los países menos desarrollados. Estos contratos o convenios que con las finalidades anotadas en la Ley 24 de 1959 celebre el Gobierno no tienen el carácter de administrativos y encajan dentro de los artículos 76, ordinales 11 y 16 y 120-13 de la Constitución. O sea que sólo requieren la aprobación posterior del Congreso cuando falta la previa autorización, o no se ajustan a la respectiva ley, o dejan de cumplir los requisitos en ella exigidos. Estos contratos no son tratados públicos que se rijan por los artículos 76-18 y 120-20 de la Carta."

La misma ley fue demandada en el año 2006, pero la Corte Constitucional se declaró inhibida para pronunciarse de fondo al constatar que la norma no se encontraba vigente.

En el marco de la Constitución de 1991, algunos autores consideran, siguiendo los lineamientos de la Convención de Viena,     que "las diferencias que existen entre los tratados formales y acuerdos en forma simplificada son de procedimiento, pero no respecto de la validez y eficacia del tratado". Otros sostienen incluso que la Constitución de 1991 "no reconoce ni reglamenta en forma alguna los acuerdos en forma simplificada, ni permite su perfeccionamiento sin previa aprobación del Congreso y control de la Corte Constitucional".

Los antecedentes de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 permiten concluir que aún cuando la existencia de los acuerdos simplificados no fue expresamente reconocida en la Carta Política, lo cierto es que tampoco fueron prohibidos.

Esta Corporación ha tenido ocasión de pronunciarse en repetidas oportunidades sobre el alcance de los acuerdos simplificados, cuya existencia es compatible con los principios de derecho internacional aceptados por Colombia, a los cuales se refiere el artículo 9 superior.

Desde sus primeros fallos la Corte ha reconocido que, aún cuando la forma tradicional como se expresa el consentimiento y se asumen nuevas obligaciones internacionales es mediante la celebración de tratados solemnes, es decir, mediante el trámite complejo y cualificado antes descrito, la evolución de las relaciones internacionales hace necesario que existan procedimientos mediante los cuales se dinamice el perfeccionamiento de las obligaciones internacionales, en particular en lo relativo a los asuntos de cooperación técnica y económica. No obstante, ha insistido en el carácter limitado del Presidente para adquirir autónomamente compromisos en el plano internacional por la vía de los acuerdos simplificados.

En este sentido siempre ha advertido que si bien los acuerdos simplificados son un instrumento legítimo y constitucionalmente válido para facilitar las relaciones en asuntos de cooperación internacional, a través de ellos el Presidente de la República no puede adquirir obligaciones internacionales que excedan, amplíen, rebasen o superen las que han sido previamente asumidas mediante un tratado celebrado con las formalidades anteriormente anotadas. Un breve recuento jurisprudencial permite clarificar la cuestión.

- La primera sentencia que se refirió expresamente a los acuerdos simplificados fue la C-170/95, en cuya oportunidad la Corte explicó que en ellos el consentimiento se manifiesta con la firma del acuerdo internacional. Dijo entonces:

"Por lo demás conviene recordar a este respecto que la Comisión de Derecho Internacional de Naciones Unidas consagró la distinción entre tratados o acuerdos de concertación "compuesta" (que son aquellos sujetos a una forma compleja de celebración, que incluye su aprobación por el órgano legislativo y los de concertación "simple", que son los llamados "acuerdos en forma simplificada" en los cuales el consentimiento se manifiesta por la mera firma de quienes son titulares de plenos derechos para ellos". (Resaltado fuera de texto).

- Más adelante, en la Sentencia C-710/98 la Corte recordó que los acuerdos simplificados hallan su origen en la Convención de Viena, de modo que tienen la misma validez que los tratados internacionales:

"Ahora bien, resulta oportuno expresar que los Acuerdos Simplificados están previstos en los artículos 12 y 13 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados entre Estados y Organizaciones Internacionales o entre Organizaciones Internacionales, hecha en Viena el 21 de marzo de 1986, de los cuales puede inferirse que tienen tanta validez los tratados formales como los acuerdos en forma simplificada". (Resaltado fuera de texto).

En aquella oportunidad la Corte insistió en la necesidad del control constitucional a los acuerdos simplificados, retomó planteamientos de la Sentencia C-400/98 e incluso sostuvo que para su aprobación se debía surtir el trámite propio de un tratado internacional, por ser ésta la única forma prevista en la Constitución para que el Estado colombiano asuma obligaciones en el foro internacional. Con relación a este último aspecto la Sala Plena de la Corte añadió:

"Ahora bien, en esta oportunidad es preciso señalar que aun cuando en el texto de la Constitución Política (artículos 150-16 y 241-10) no se mencione sino a los tratados para efectos de su aprobación o improbación, y del control constitucional, ello no significa que los demás acuerdos internacionales, como los simplificados, no requieran aprobación del Congreso mediante ley, sanción ejecutiva y revisión constitucional, formal y material por la Corte Constitucional, pues, como ya se anotó, se trata de verdaderos tratados internacionales. En tal virtud, deben cumplir los requisitos exigidos constitucionalmente (artículos 150, 189 y 241): negociación, adopción y autenticación; aprobación interna por parte de los Estados, lo cual incluye, la intervención del Congreso, del Ejecutivo y de la Corte Constitucional; y la manifestación internacional de los sujetos del consentimiento de obligarse por medio del tratado". (Resaltado fuera de texto).

- En la Sentencia C-363/00 la Corte precisó sus precedentes jurisprudenciales, en el sentido de que los acuerdos simplificados no pueden generar nuevas obligaciones sino limitarse a desarrollar las adquiridas previamente a través de un tratado solemne, caso en el cual no requieren aprobación parlamentaria ni control previo de constitucionalidad. Debido a su importancia es necesario hacer transcripción detallada de la misma:

"En relación con la posibilidad que tienen los Estados Partes de celebrar acuerdos complementarios, no estima la Corporación que se vulnere el ordenamiento superior, por cuanto los mismos constituyen instrumentos esenciales y necesarios para darle desarrollo y adecuada ejecución al Tratado internacional propiamente dicho sometido a todas las formalidades propias, conforme al derecho internacional y al derecho interno y que es objeto del control por la Corte. En efecto, la finalidad de dichos acuerdos complementarios es ofrecerle a los Estados Partes un instrumento ágil y eficaz mediante el cual se puedan poner en operación las diversas acciones de cooperación en materia turística delimitadas en el artículo III del Convenio, lo cual constituye el objetivo del mismo. En consecuencia, de una lectura integral de todo el Convenio, en especial de los artículos I y III, es evidente que la ejecución de las acciones de cooperación turística entre las Partes queda subordinada fundamentalmente a que se celebren los mencionados acuerdos complementarios.

(…)

Esos acuerdos complementarios o de desarrollo de tratados ya incorporados a la legislación colombiana corresponden a una de las clases de los llamados procedimientos simplificados que como se ha dicho y surge del texto de Convenio sujeto a análisis son instrumentos que buscan dar cumplimiento a las cláusulas sustantivas de un tratado vigente y que no dan origen a obligaciones nuevas ni puede exceder las ya contraídas por el Estado colombiano; la otra clase de procedimientos simplificados se integra por aquellos acuerdos relativos a materias que son de la órbita exclusiva del Presidente de la República, directamente o por delegación, como director de las relaciones internacionales.

A juicio de la Corporación, si se trata de un instrumento internacional que no genera nuevas obligaciones para Colombia, por ser desarrollo directo de un tratado negociado, suscrito, aprobado y revisado en la forma prevista en la Constitución Política (artículos 189, numeral 2., 150, numeral 16., 241, numeral 10) puede prescindirse del trámite de aprobación parlamentaria y ponerse en vigor por el Presidente de la República, en ejercicio de la competencia que posee para la dirección de las relaciones internacionales. Al igual que cuando se trata de declaraciones de enunciados políticos, de actos unilaterales del Estado colombiano o de acuerdos verbales, instrumentos que no están sometidos a la formalidad de la aprobación legislativa, la cual se aplica únicamente a los tratados propiamente dichos. Ni menos aún a control constitucional por parte de esta Corporación.

En efecto, si se trata de instrumentos en los que simplemente se contempla la ejecución por el Jefe de la Rama Ejecutiva de actividades que le son propias en virtud de sus funciones y de sus competencias exclusivas y discrecionales, no hay lugar a que la Corporación sea llamada a confrontar dichas acciones con la Carta.

En este punto es pertinente precisar que las anteriores consideraciones no modifican la orientación asumida por esta Corte en las sentencias C-710 de 1.998 y C- 187 de 1999 expresada en la primera de ellas en los siguientes términos: (…)

En efecto, esa orientación, dentro del contexto constitucional colombiano busca impedir que sin el lleno de los requisitos constitucionales pueda el Estado Colombiano comprometerse internacionalmente ex novo; por ello, en la medida en que el acuerdo simplificado forme parte, como necesario instrumento de ejecución, de un tratado que haya sido sometido al trámite completo y propio de los tratados y no contenga obligaciones nuevas que excedan el marco de los compromisos expresamente enunciados en el tratado sujeto a aprobación legislativa y control de constitucionalidad, no se ve razón constitucional que imponga la sumisión a los trámites completos y al control de la Corte. En ese supuesto se estaría confrontando el acuerdo no tanto con las normas constitucionales como con el texto del Tratado a cuyo desarrollo y ejecución propende, lo cual excede de manera evidente la precisa competencia de esta Corporación en la materia". (Resaltado fuera de texto).

- La Sentencia C-1258/00 reiteró que los acuerdos simplificados que se limitan a la ejecución de un tratado solemne no requieren aprobación del Congreso, pero sí deben cumplir dicho trámite cuando generan nuevas obligaciones en el escenario internacional:

"En este caso, dichos acuerdos forman parte de un tratado que cumplió con los pasos previstos en la Constitución (arts. 189-2 y 150-16) y ahora sometido a la revisión constitucional ordenada en el artículo 241-10 del ordenamiento superior. Así las cosas, resulta claro que las obligaciones genéricas de cada parte se fijan en el tratado marco, de suerte que el país no adquirirá nuevos compromisos y que por lo mismo, el numeral (2) del artículo I no contradice ningún precepto constitucional.

Sin embargo, en este punto hay que precisar, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, que existen una serie de instrumentos que se agrupan en la categoría de los denominados procedimientos simplificados que no entran en esa modalidad, pues a pesar de que son desarrollo de otro tratado, no se restringen a su mera ejecución sino que implican para los Estados partes la asunción de compromisos adicionales a los estipulados en el tratado principal, razón por la cual de conformidad con la Constitución, deben ser sometidos a la aprobación del Congreso y al control automático de constitucionalidad y demás reglas del derecho internacional en materia de tratados". (Resaltado fuera de texto).

- La misma tesis se mantuvo en la Sentencia C-1489/00, donde la Corte advirtió que la modificación de un tratado sometido al trámite complejo no puede hacerse por la vía de los acuerdos simplificados:

"Las disposiciones finales se refieren a la entrada en vigor del convenio (Artículo X), la vigencia del mismo (Artículo XI), a las condiciones para introducir modificaciones (Artículo XII), los mecanismos de arreglo de diferencias (XIII), la denuncia del tratado (XIV) y la posibilidad de ampliar la cooperación bilateral, de conformidad con la experiencia adquirida. No encuentra la Corte que tales disposiciones, comunes en derecho internacional, desconozcan la Carta. Sin embargo, advierte que, en lo que al artículo XII respecta, la modificación del Convenio, por tratarse de un acto complejo, deberá hacerse por el mismo cauce. Es decir, no podrá modificarse mediante acuerdos simplificados". (Resaltado fuera de texto).

- Siguiendo esta línea jurisprudencial, en la Sentencia C-303/01 esta Corporación condicionó la constitucionalidad de un convenio de cooperación técnica y científica celebrado con Nicaragua, advirtiendo que los acuerdos complementarios cuya suscripción se autorizaba por el tratado marco no podían contener nuevas obligaciones. Sobre el particular aclaró:

"Conforme con lo anterior, este Tratado es constitucional condicionadamente en la medida que los Acuerdos Complementarios previstos en este Convenio: a) No contengan nuevas obligaciones distintas a las pactadas en el mismo; b) Se enmarquen dentro de los propósitos y objetivos del Convenio, que pretende "desarrollar el conjunto de las relaciones y científicas entre los dos países", con base en el respeto de los principios de igualdad de ventajas mutuas como lo dice el Preámbulo; y c) No se modifique el convenio, ni se refieran dichos Acuerdos a aspectos diferentes a la cooperación técnica y científica entre los dos Estados.

(…)

En relación con lo dispuesto en el artículo VI del Convenio, la Corte lo interpreta en el sentido que si se crean nuevas obligaciones, o se modifica o adiciona el Convenio, debe someterse a los procedimientos constitucionales de aprobación del Congreso y revisión de constitucionalidad por esta Corporación, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 150 numeral 16, 189 numeral 2° y 241 de la Constitución". (Resaltado fuera de texto).

- Iguales consideraciones fueron expuestas en las Sentencias C-896/03, C-622/04 y C-239/06. En la última de ellas se examinó la constitucionalidad de la Ley 24 de 1959, que autorizó al Gobierno Nacional a celebrar algunos convenios internacionales sin la aprobación del Congreso y, como ya fue reseñado, la Corte se declaró inhibida para pronunciarse de fondo, luego de constatar que la ley no estaba vigente. Sin embargo, recogiendo las consideraciones que en su momento expuso la Corte Suprema de Justicia en relación con dicha norma, precisó que dicha ley no facultaba al Presidente para celebrar tratados internacionales sin la aprobación del Congreso:

"La Corte Constitucional coincide con la Corte Suprema de Justicia y con las intervenciones antes reseñadas en el sentido de que las disposiciones parcialmente demandadas se limitaban a consagrar un trámite especial para la celebración de contratos o convenios administrativos de cooperación técnica con cualquier tipo de entidad. Adicionalmente, la Ley estudiada establecía exenciones tributarias para los capitales, bienes o servicios que ingresaran al país con motivo de tales contratos o convenios, así como algunas disposiciones tributarias en la materia. Sin embargo, dichas disposiciones no autorizaban al gobierno a celebrar tratados internacionales al margen del Congreso. Como surge claramente de las sentencias citadas de la Corte Suprema de Justicia, una norma en este sentido hubiere resultado inconstitucional". (Resaltado fuera de texto).

La Sala también advirtió que por la vía de un acuerdo simplificado no se puede comprometer la responsabilidad del Estado colombiano, de modo que sólo tendrá validez "si se trata, materialmente, de un convenio de ejecución y no de un nuevo tratado internacional". Fue así como de manera categórica señaló:

"El Estado colombiano ha celebrado acuerdos o tratados marco de cooperación con múltiples Estados, organizaciones o agencias internacionales en cuyo texto se prevén mecanismos especiales de ejecución de las obligaciones convenidas. En particular estos instrumentos suelen referirse a los llamados convenios de ejecución, también llamados convenios administrativos, acuerdos simplificados o celebrados en forma simplificada. Como lo ha reiterado la Corte, dichos acuerdos tendrán validez en el derecho interno siempre que se firmen en desarrollo de una ley que apruebe el tratado marco y siempre que las obligaciones en éste contenidas sean un simple desarrollo de las obligaciones contempladas en la ley aprobatoria del tratado marco. En efecto, la Corte Constitucional ha señalado enfáticamente que por vía del trámite de los acuerdos celebrados en forma simplificada no puede el gobierno comprometer la responsabilidad del Estado colombiano en aquello que el Congreso no hubiere aprobado a través de la ley que aprueba el tratado marco. En este sentido, lo cierto es que dichos acuerdos sólo tendrán validez si la norma habilitante reúne los requisitos establecidos en la Constitución y si se trata, materialmente, de un convenio de ejecución y no de un nuevo tratado internacional". (Resaltado fuera de texto).

La misma postura jurisprudencial se mantiene en las Sentencias C-862/01, C-264/02, C-962/03, C-280/04, C-533/04, C-557/04 y C-1144 de 2004, al decidir sobre la exequibilidad de varios instrumentos internacionales y de sus leyes aprobatorias. En la Sentencia C-1144/04 la Corte decidió hacer un pronunciamiento expreso en la parte resolutiva de su fallo, exigiendo la formulación de una reserva en cuanto a los límites de los acuerdos complementarios para la modificación del tratado destinadas a contraer nuevas obligaciones. Resolvió entonces:

"Segundo. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 10, de la Constitución Política, el Presidente de la República sólo podrá manifestar el consentimiento a la Resolución N° AG-1/98 que modifica el Convenio Constitutivo del Banco Centroamericano de Integración Económica-BCIE, formulando la correspondiente reserva, según la cual el Estado colombiano someterá a aprobación del Congreso de la República y revisión de la Corte Constitucional, según los trámites establecidos en su Constitución, toda modificación al Convenio Constitutivo del Banco Centroamericano de Integración Económica-BCIE que implique nuevas obligaciones para Colombia, o la modificación de las contraídas". (Resaltado fuera de texto).

- Esta modalidad de decisión mediante reserva se reitera en las sentencias C-150/05, C-154/05, C-241/05 y C-926/07, donde se analizó y condicionó expresamente la constitucionalidad de diferentes acuerdos internacionales y sus leyes aprobatorias, en los cuales estaba prevista la suscripción de acuerdos complementarios o de forma simplificada.

Por último, en la Sentencia C-379/09 la Corte reafirmó su jurisprudencia en cuanto a los acuerdos simplificados, señalando que debido a su alcance limitado, en estricto sentido no son tratados internacionales sino instrumentos internacionales que desarrollan de forma directa un tratado, este sí ratificado con el lleno de las exigencias previstas en los artículos 150-6 y 241 de la Constitución. Sobre el punto concluyó:

"En definitiva, la jurisprudencia ha condicionado la constitucionalidad de los convenios complementarios a que cuando involucren la adquisición de obligaciones diferentes a aquéllas del tratado de cooperación inicial deben ser sometidos a la aprobación del Congreso y al control automático de constitucionalidad por tratarse de verdaderos tratados internacionales. Condicionamiento que debe ser vertido en una declaración interpretativa en el momento en que el Gobierno manifieste el consentimiento frente al tratado internacional de cooperación.

Así, en la parte resolutiva del fallo la Sala Plena resolvió:

"Segundo. DECLARAR EXEQUIBLE CONDICIONADAMENTE el artículo VII del "Convenio de Cooperación Técnica y Científica entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Dominicana, suscrito en la ciudad de Bogotá, Colombia a los 3 días del mes de agosto de 2004". Como consecuencia de ello se ORDENA al Presidente de la República que al prestar consentimiento realice una declaración interpretativa respecto del artículo VII según la cual los convenios complementarios deben (i) enmarcarse dentro de los propósitos y objetivos del tratado de cooperación inicial, (ii) no deben contener obligaciones nuevas, distintas o adicionales a las pactadas en el tratado de cooperación inicial y (iii) no deben modificar el tratado de cooperación inicial; pues si tales convenios exceden los fines del tratado de cooperación inicial, o lo modifican, o crean compromisos nuevos, distintos o adicionales deben someterse a los procedimientos constitucionales de aprobación del Congreso y revisión de constitucionalidad por la Corte Constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 150 numeral 16 y 241 de la Constitución Colombiana de 1991". (Resaltado fuera de texto).

Además, la jurisprudencia ha entendido que las modificaciones a los tratados internacionales, por menores e intrascendentes que puedan parecer, requieren el mismo trámite que para su aprobación mediante ley. Así, por ejemplo, en reciente decisión, al examinar la constitucionalidad de la Ley 1359 de 2009, aprobatoria del "Acuerdo de Cooperación Laboral entre Canadá y la República de Colombia", hecho en Lima, Perú, el 21 de noviembre de 2008, y el "Canje de Notas entre Canadá y la República de Colombia del 20 de febrero de 2009, por medio del cual se corrigen errores técnicos y materiales del Acuerdo de Cooperación Laboral entre Canadá y la República de Colombia", esta Corporación precisó:

"En cuanto al Canje de notas entre Canadá y Colombia, éste se dio con el fin de corregir errores de traducción y mecanográficos y no a modificaciones sustanciales del acuerdo, en particular por el empleo del término 'español', en lugar de la expresión 'castellano' para referirse a uno de los idiomas oficiales del Acuerdo". (Resaltado fuera de texto).

En suma, los Acuerdos Simplificados no pueden ser utilizados como instrumentos para crear o modificar las obligaciones internacionales del Estado colombiano, de modo que por medio de ellos no es posible exceder, ampliar o superar el alcance de las obligaciones adquiridas previamente mediante un tratado celebrado de manera solemne.

4.- Las obligaciones nuevas o adicionales en un Acuerdo Simplificado

La línea jurisprudencial descrita es absolutamente consistente en cuanto al alcance y límites de los acuerdos simplificados. En este sentido, la Corte ha señalado con claridad, de manera consolidada y cada vez con mayor rigor, que los acuerdos simplificados "sólo tendrán validez si la norma habilitante reúne los requisitos establecidos en la Constitución y si se trata, materialmente, de un convenio de ejecución y no de un nuevo tratado internacional".

Bajo el esquema diseñado en la Constitución de 1991, la forma tradicional prevista para que el Estado colombiano pueda asumir o modificar sus obligaciones en el escenario internacional es mediante la suscripción de un tratado sujeto a las solemnidades dispuestas en la propia Carta Política, mientras que los acuerdos simplificados, si bien son válidos como instrumentos para dinamizar las relaciones internacionales, no pueden contener obligaciones nuevas, distintas o adicionales a las previamente asumidas en el tratado solemne del cual se derivan, de manera que no pueden modificar su alcance.

Con todo, es razonable suponer que un tratado no haga un recuento pormenorizado de cada una de las obligaciones asumidas por el Estado al momento de celebrarlos. En esa medida, es plausible aceptar acuerdos complementarios que concreten, precisen o desarrollen esas obligaciones; justamente por ello la Corte ha avalado la existencia de acuerdos simplificados. Sin embargo, esto no implica que un tratado sea una norma habilitante o en blanco para que en un Acuerdo Simplificado se pueda consagrar cualquier tipo de obligaciones por el sólo hecho de que guarden cierto grado de conexidad con el tratado al cual se adscriben (tratado principal). Aceptar esta hipótesis desnaturalizaría la esencia de los acuerdos simplificados como instrumentos para desarrollar el contenido de un tratado solemne, excediendo los límites que de ellos emanan.

Ahora bien, un "Acuerdo Simplificado" regula asuntos propios de un "tratado solemne" en aquellos eventos en los cuales impone obligaciones diferentes o que exceden el alcance de los compromisos adquiridos con anterioridad. La jurisprudencia de esta Corporación ha señalado diversos criterios constitucionales para determinar si un acuerdo de esta naturaleza ha desbordado dicha órbita, a saber:

(i) Cuando el Acuerdo no es "desarrollo directo de un tratado negociado, suscrito, aprobado y revisado en la forma prevista en la Constitución Política".

(ii) Cuando el Acuerdo no busca "dar cumplimiento a las cláusulas sustantivas de un tratado vigente", de manera que excede "las ya contraídas por el Estado colombiano".

(iii) Cuando el Acuerdo se refiere a materias que no corresponden a la "órbita exclusiva del Presidente de la República, directamente o por delegación, como director de las relaciones internacionales".

(iv) Cuando el Acuerdo no es un instrumento de ejecución de un proyecto específico dentro del marco de un tratado ratificado por Colombia, sino que implica "la asunción de compromisos adicionales a los estipulados en el tratado principal".

(v) Cuando el Acuerdo no se enmarca "dentro de los propósitos y objetivos" del tratado principal.

(vi) Cuando el Acuerdo pretenda modificar el alcance del tratado principal o alterar una obligación en él definida para convertirla en una sustancialmente distinta de la originaria. 


Lo mismo ocurre en asuntos sometidos a reserva de ley o respecto de los cuales la Constitución señala un trámite específico para su aprobación, porque ello implicaría modificar el contenido del tratado sin las formalidades que la propia Constitución exige.

En definitiva, en un Acuerdo Simplificado no es admisible regular obligaciones que no emanan de forma clara y directa del tratado principal o que son ajenos a sus objetivos, en tanto significaría crear o modificar un compromiso internacional. De esta manera, "cuando los denominados convenios complementarios impliquen la asunción de obligaciones nuevas, diferentes o adicionales a las del tratado de cooperación inicial, no tendrían la calidad de acuerdos simplificados sino de tratados internacionales que de conformidad con la Constitución, deben ser sometidos a la aprobación del Congreso y al control automático de constitucionalidad".

5.- El Acuerdo acusado es formalmente un acuerdo simplificado pero su contenido material regula asuntos propios de un tratado internacional

El "Acuerdo complementario para la cooperación y asistencia técnica en defensa y seguridad entre los gobiernos de la República de Colombia y de los Estados Unidos de América", suscrito en Bogotá el 30 de octubre de 2009, tiene la denominación formal de un acuerdo simplificado. Sin embargo, materialmente involucra nuevas obligaciones para el Estado colombiano, así como una extensión de las adquiridas con anterioridad, con lo cual regula asuntos propios de un tratado internacional.

Lo anterior se explica por el alcance y contenido ex novo de las obligaciones y deberes que adquiere el Estado Colombiano con otro sujeto de derecho internacional y por la extensión de los compromisos previamente asumidos. Compromisos que además tienen alta trascendencia debido a su conexidad con diversos tópicos de orden político-constitucional como, entre otros, el ejercicio de la soberanía, la restricción de la potestad punitiva del Estado, el estatuto de personal, el principio de soberanía fiscal, el monopolio de la fuerza y el dominio eminente sobre el territorio como elementos constitutivos del Estado.

A continuación la Sala precisa cuáles son las obligaciones adquiridas por el Estado colombiano mediante el precitado Acuerdo. Seguidamente se referirá a los instrumentos internacionales invocados en el preámbulo, para mostrar luego cuáles compromisos no están previstos en dichos instrumentos ni guardan relación directa con ellos, de modo que en algunos casos pueden calificarse como ex novo o en otros corresponden a una extensión indebida de los mismos.

Es importante advertir que el preámbulo del Acuerdo cumple una función fundamental para determinar la finalidad y objeto del mismo, por cuanto las partes autónomamente han definido el marco jurídico que sirve de base para la suscripción del instrumento. En otras palabras, han sido las autoridades signatarias las encargadas de señalar cuáles son los actos que serán desarrollados por la vía de un acuerdo simplificado. Por lo tanto, el análisis que corresponde adelantar a la Corte debe tomar como base ese –y no otro- marco referencial.

5.1.- Obligaciones adquiridas por el Estado colombiano a través del Acuerdo

El Acuerdo bajo examen tiene como propósitos generales la cooperación y la asistencia técnica en defensa y seguridad con miras a enfrentar amenazas a la paz, a la estabilidad, a la libertad y a la democracia, particularmente en el marco de la lucha contra el narcotráfico y el terrorismo. Para el cumplimiento de sus objetivos las partes acuerdan profundizar su cooperación en áreas de inter-operabilidad, procedimientos conjuntos, logística y equipo, entrenamiento e instrucción, intercambio de inteligencia, capacidades de vigilancia y reconocimiento, ejercicios combinados y otras actividades acordadas mutuamente (numeral 1º del artículo III). 

Un examen detallado del Acuerdo permite a la Corte constatar que del mismo emanan importantes y significativas obligaciones para el Estado colombiano, que abordan un amplio panorama jurídico-constitucional. La Sala destaca las siguientes:  

• Obligaciones en cuanto al acceso, uso y propiedad de las instalaciones y ubicaciones militares (Artículo IV)

- El Estado Colombiano permitirá a los Estados Unidos el acceso y uso de las instalaciones militares expresamente señaladas, así como de otras que eventualmente llegaren a acordar las partes. El Acuerdo menciona las siguientes: la Base Aérea Germán Olano Moreno (Palanquero), la Base Aérea Alberto Pawells Rodríguez (Malambo), el Fuerte Militar de Tolemaida (Nilo), el Fuerte Militar Larandia (Florencia), la Base Aérea Capitán Luis Fernando Gómez Niño (Apíay), la Base Naval ARC Bolívar en Cartagena y la Base Naval ARC Málaga en Bahía Málaga.

- El Estado Colombiano permitirá el acceso y uso de las instalaciones convenidas, de las servidumbres y derechos de paso, exonerando el cobro de alquiler o costos similares.

- El personal de los Estados Unidos (incluidos contratistas y sus empleados) tendrá acceso y libre circulación en las instalaciones convenidas.

- Las construcciones hechas por Estados Unidos serán para su uso y una vez concluido el mismo serán entregadas a Colombia, en el estado en que se encuentren, sin que los Estados Unidos deban asumir costo alguno.  

• Obligaciones en cuanto al ingreso y sobrevuelo de aeronaves (Artículo V)

- El Estado colombiano autorizará el ingreso de aeronaves de Estados Unidos y designará aeropuertos internacionales de ingreso y salida, pudiendo contar con observadores aéreos en algunas misiones. Para todo ello deberá suscribirse un acuerdo de implementación.

• Exenciones tarifarias, de abordaje, de inspección y de otros cargos (Artículo VI)

- Las aeronaves de Estado de Estados Unidos estarán exentas del pago de derechos, incluidos los de navegación aérea, sobrevuelo, aterrizaje y parqueo en rampa en el territorio colombiano.

- Los buques de Estado de Estados Unidos recibirán el tratamiento y privilegios de buques de guerra y estarán exentos tasas de señalización marítima y de fondeo.

- Las aeronaves y buques de Estado de Estados Unidos estarán exentos de abordaje e inspección.

- El Estado colombiano sufragará el pago de peajes de las vías no concesionadas y el componente estatal de las concesionadas, por el uso de la infraestructura que realicen los Estados Unidos para el logro del Acuerdo (de conformidad con el artículo IV del Acuerdo de 1952). 

• Estatuto de personal. Privilegios e inmunidades de diverso orden (Artículo VIII)

- El Estado colombiano brindará al personal de los Estados Unidos y a las personas a cargo los privilegios e inmunidades otorgadas al personal administrativo y técnico de una misión diplomática, bajo la Convención de Viena (se refieren los artículos 5 y 11 del Acuerdo de Misiones Militares de 1974).

- Concordante con lo anterior, el Estado colombiano se limitará a entregar a las autoridades diplomáticas o militares de los Estados Unidos el personal de los Estados Unidos que sea sospechoso de una actividad criminal en el territorio colombiano.

- El Estado colombiano otorgará visa preferencial de servicio al personal de los Estados Unidos y sus personas a cargo, estando exonerados de obtener permisos laborales y de residencia por las actividades que adelanten en el marco del acuerdo. 

• Obligaciones y exenciones respecto de la documentación para ingreso, viajes y salida del país (Artículo IX)

- Las autoridades colombianas autorizarán el ingreso y permanencia de personal hasta por 90 días, salvo que se acuerde de otra manera, sin la necesidad de presentar pasaporte o visa. Podrán ingresar con visa de cortesía.

- En cuanto a contratistas y sus empleados, será suficiente presentar el pasaporte en el registro migratorio.

- Las autoridades colombianas facilitarán los procedimientos de migración para entrada y salida del país del personal de los Estados Unidos, contratistas, empleados y observadores aéreos.

- El Estado colombiano exonerará del pago por entrada y salida del país, u otros impuestos de salida, a menos que se utilicen aeropuertos comerciales. 

• Exenciones tributarias en cuanto a la importación, adquisición y utilización de bienes y recursos (Artículo X)

- El Estado colombiano exonerará al personal extranjero –salvo que tengan residencia en el país- de todas las tarifas, aranceles, impuestos y demás tributos que se gravarían en Colombia, por la importación, adquisición y utilización de bienes en Colombia y sobre los fondos que se utilicen en Colombia para las actividades que se efectúen en el marco del acuerdo (se refieren los Acuerdos de 1952 y 1962).

- El Estado colombiano no podrá inspeccionar los bienes importados o exportados por Estados Unidos.

- El Estado colombiano exonerará de derechos de importación y exportación, aranceles, impuestos, matriculación, autorización de vehículos y demás tributos, el equipaje, efectos personales, productos y otros bienes que sean para uso personal del personal de Estados Unidos y sus personas a cargo.

- El Estado colombiano exonerará al personal de los Estados Unidos, para las actividades que se desarrollen en el marco del Acuerdo, de impuestos de compra, propiedad, uso y disposición de los bienes para su uso (se refiere el Acuerdo de 1962). 

• Obligaciones tributarias, permisos y licencias en materia de construcción (Artículo XI)

- El Estado colombiano pagará los impuestos u otros tributos sobre construcciones nuevas y modificaciones a las instalaciones utilizadas, al tiempo que facilitará la expedición de permisos y licencias requeridas por las autoridades colombianas.

• Procesos de contratación (Artículo XII)

- De conformidad con su normatividad, Estados Unidos podrá adjudicar contratos para la adquisición de artículos nuevos o servicios en Colombia, de manera que el Estado colombiano no intervendrá en dichos procesos.

- Las controversias contractuales surgidas se resolverán de conformidad con las cláusulas de los respectivos contratos.  

• Obligaciones en asuntos de servicios públicos (Artículo XIII)

- El Estado colombiano autoriza a los Estados Unidos a utilizar agua, electricidad y demás servicios públicos para la construcción, mejora y utilización de las instalaciones, pero la titularidad de las cuentas será de cada una de las Fuerzas Militares colombianas.

- Los Estados Unidos y sus contratistas pagarán exclusivamente los valores correspondientes a servicios públicos efectivamente solicitados y consumidos, para lo cual el Estado colombiano fijará la misma tarifa establecida para militares colombianos. 

• Obligaciones en cuanto a los trámites administrativos (Artículo XIV)

- Las autoridades colombianas prestarán toda la colaboración necesaria para la tramitación sin demora de todos los procedimientos administrativos.

• Utilización de uniformes y armas (Artículo XV)

- El Estado colombiano autoriza al personal de Estados Unidos a usar uniforme (Según el Acuerdo de Misiones Militares de 1974).

- El Estado colombiano autoriza al personal de Estados Unidos a portar armas para actividades que se lleven a cabo en el marco del Acuerdo, según los procedimientos fijados en un acuerdo de implementación celebrado posteriormente.

• Obligaciones en materia de seguridad (Artículo XVI)

- Las autoridades colombianas tienen la responsabilidad por la seguridad física de las instalaciones y ubicaciones convenidas, según los protocolos que se desarrollen.

• Licencias de conducción, matrículas, seguros de vehículos y licencias profesionales (Artículo XVII) 

- Las autoridades colombianas aceptarán la validez, sin exámenes ni cobros, de licencias, credenciales, permisos de conducción de vehículos, buques o aeronaves, expedidas por autoridades de los Estados Unidos. 

- Las autoridades colombianas no podrán realizar inspecciones técnicas, exigir licencias ni matriculación de los vehículos tácticos de propiedad de los Estados Unidos. 

• Exenciones tributarias y tratamiento fiscal (Artículo XVIII)

- Los periodos de permanencia del personal de los Estados Unidos no se considerarán periodos de residencia o domicilio.

- Los ingresos percibidos por el personal de los Estados Unidos, no estarán sometidos a gravámenes de Colombia (se refiere el Acuerdo de 1962).

- Los fondos usados por Estados Unidos y su personal relacionados con el Acuerdo, están exentos de cualquier gravamen en Colombia (se refiere el Acuerdo de 1962).

- El Estado colombiano exonerará al personal de Estados Unidos de gravámenes por concepto de propiedad, posesión, uso y cesión de bienes.  

• Utilización de redes de comunicación, espectro electromagnético y servicios postales (Artículo XX)

- El Estado colombiano autoriza a Estados Unidos a recolectar, transportar y distribuir documentos y correspondencia para su personal por fuera de la red postal colombiana, sin trámite de concesión de licencias y sin costo alguno.

- El Estado colombiano autoriza a Estados Unidos a establecer estaciones receptoras por satélite para la difusión de radio y televisión, sin trámite de licencias y sin costo alguno.

- El Estado colombiano autorizará a Estados Unidos a utilizar la infraestructura de la red de telecomunicaciones requerida (frecuencias de radio y espectro electromagnético) para el logro de los fines del Acuerdo, sin trámite o concesión de licencias y sin costo alguno.  

• Observadores aéreos de terceros países (Artículo XXII)
  

- El Estado colombiano podrá autorizar la estadía de observadores aéreos de terceros países en las instalaciones y ubicaciones convenidas.

5.2.- El Acuerdo contiene obligaciones ex novo para el Estado colombiano, así como una extensión de las adquiridas con anterioridad

El Acuerdo bajo examen contempla obligaciones que exceden el alcance y ámbito de aplicación de los compromisos asumidos por Colombia en los instrumentos internacionales que sirvieron al Gobierno como referente y marco jurídico para suscribir el acto acusado (preámbulo). A continuación la Sala reseña esos instrumentos, para mostrar cuáles de los compromisos ahora adquiridos no guardan relación con ellos, de manera que representan nuevos deberes y obligaciones para el Estado colombiano, es decir, que no han sido adquiridos previamente.  

• El Acuerdo de Asistencia Militar de 1952

El Acuerdo de Asistencia Militar de 1952, suscrito el 17 de abril de ese año entre la República de Colombia y los Estados Unidos de América ("el Acuerdo de 1952"), tuvo como referente el Tratado Interamericano de Ayuda Recíproca (TIAR). Se enmarca en el caso de amenazas y actos de agresión de cualquier Estado contra un Estado Americano y en los conflictos entre ellos, con lo cual difiere de los objetivos señalados en el "Acuerdo complementario para la cooperación y asistencia técnica en defensa y seguridad entre los gobiernos de la República de Colombia y de los Estados Unidos de América" celebrado en Bogotá el 30 de octubre de 2009.

El objeto del Acuerdo de 1952 es determinar las condiciones del suministro de la ayuda del Gobierno de los Estados Unidos al Gobierno de la República de Colombia, con el objetivo de fomentar la paz y la seguridad del hemisferio occidental (consideraciones, numeral 1 del Artículo I). Es así como sobresalen los siguientes compromisos asumidos por Colombia:

- Autoriza suministro de equipos, materiales, servicios y demás ayuda militar que acuerden las partes, para la defensa y el mantenimiento de la paz, debiéndose hacer uso eficaz de la misma (art. 1).

- Prevé la devolución de equipos y ayuda ofrecida cuando ya no sea necesaria según los fines propuestos (art. 1).

- Prohíbe el traspaso a terceros de los bienes suministrados, a menos que se cuente con el consentimiento previo de ambas partes (art. 1).

- Los bienes no serán objeto de embargo, secuestro, incautación o cualquier procedimiento judicial cuando el Gobierno de Estados Unidos lo considere necesario (art. 1).

- El Gobierno debe dar información al público sobre las gestiones adelantadas (art. 2).

- Las partes deberán asegurar el otorgamiento de licencias concedidas bajo patente de invención y asegurar eventuales responsabilidades a cargo de los Estados (art. 3).

- Colombia proporcionará al Gobierno de Estados Unidos pesos colombianos para gastos de administración y funcionamiento (art. 4).

- Colombia concederá entrada libre de tributación a la importación o reexportación de productos, bienes materiales o equipos que se importen en relación con el Acuerdo (art. 4).

- Se prevé la exención de derechos de aduana a los artículos importados por el personal y sus familias (art. 5).

- El personal actuará como parte de la embajada y bajo la dirección y jurisdicción del jefe de la misión diplomática (ar. 5).

- Se otorgarán las prerrogativas que se reconoce al personal de rango de embajada (art. 5). 

• Convenio para ayuda económica, técnica y afín de 1962

El Convenio General para Ayuda Económica, Técnica y Afín entre el Gobierno de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América, suscrito en Bogotá el 23 de julio de 1962 ("el Convenio de 1962"), fue celebrado al amparo del artículo 2º de la Ley 24 de 1959, es decir, con el concepto favorable del Consejo de Ministros y la aprobación del Presidente de la República, en el marco de la denominada "Alianza para el progreso". El artículo 1º del Acuerdo fijó como derrotero la contribución al progreso y el desarrollo económico y social en los siguientes términos:

"Artículo I.- Con el fin de ayudar al Gobierno de Colombia en lo que respecta a su desarrollo nacional y a sus esfuerzos por alcanzar el progreso económico y social mediante la utilización efectiva de sus propios recursos y otras medidas de ayuda propia, el Gobierno de los Estados Unidos de América proporcionará la ayuda económica, técnica y afín que en adelante soliciten los representantes de organismos competentes del Gobierno de Colombia y que aprueben los representantes del organismo u organismos designados por el Gobierno de los Estados Unidos para la administración de sus compromisos conforme al presente convenio".

Como fue expuesto, en su momento la Corte Suprema de Justicia declaró exequible la Ley 24 de 1959, pero precisó que por medio de ella solamente se autorizaba la celebración de convenios de cooperación destinados a apoyar financiera o técnicamente la elaboración o implementación de planes, programas o proyectos de desarrollo, y en ningún caso la suscripción de tratados internacionales. El alto tribunal sostuvo en aquel entonces:

"Los contratos o convenios que el Gobierno celebre para el servicio público están regulados por los artículos 76, ordinales 11 y 16, y hacen pare de la función que al Presidente corresponde como suprema autoridad administrativa, artículo 120-13 de la Carta; estos contratos se garantizan solamente con la responsabilidad económica del Estado; y aunque las partes contratantes sean organismos o agencias extranjeras o de carácter internacional las vinculaciones que se contraten no son de orden político.

En cambio, los tratados o convenios con otros Estados o entidades de derecho internacional tienen su fundamento en los artículos 76-18 y los celebra el Presidente como Jefe de Estado, artículo 120-20; y en estos, el Estado actúa como sujeto de derecho internacional.

Cada uno tiene tramitación especial que desde el punto de vista constitucional que preocupa al actor se precisa así: los contratos podrán pactarse con autorización previa del congreso en los términos del 76-11; no así los tratados que requieren posterior aprobación de la rama legislativa (76-18).

(…)

Los organismos o agencias con los cuales puede celebrar el Gobierno Nacional contratos para la prestación de asistencia técnica, o el suministro de elementos para la formulación o ejecución de planes y programas de desarrollo general de que trata la ley 24 de 1959 y que, según el actor, contrarían la ley fundamental son las extranjeras y las de derecho internacional. Tales organismos o agencias extranjeros no representan a ningún Estado en particular y solo tienen una organización que busca el mejoramiento de los países menos desarrollados. Estos contratos o convenios que con las finalidades anotadas en la Ley 24 de 1959 celebre el Gobierno tienen el carácter de administrativos y encajan dentro de los artículos 76, ordinales 11 y 16 y 120-13 de la Constitución. O sea que sólo requieren la aprobación posterior del Congreso cuando falta la previa autorización, o no se ajustan a la respectiva ley, o dejan de cumplir los requisitos en ella exigidos. Estos contratos no son tratados públicos que se rijan por los artículos 76-18 y 120-20 de la Carta."

Ahora bien, entre las obligaciones del Acuerdo de 1962 se destacan las siguientes:

- Con el fin de ayudar al Gobierno de Colombia en sus esfuerzos por alcanzar el progreso económico y social, el Gobierno de Estados Unidos proporcionará ayuda económica, técnica y afín que sea solicitada y aprobada por las partes (art. 1).

- El Gobierno debe dar completa información sobre planes y programas implementados (art. 2).

- El personal que desempeñe los deberes del Gobierno de Estados Unidos actuará como parte de la misión diplomática, con el fin de concederle los privilegios e inmunidades que se otorgan a esas misiones y a su personal de igual rango (art. 3).

- Los bienes o fondos utilizados estarán exentos de impuesto de propiedad, uso, inversión, depósito, aranceles, aduanas y cualquier otro gravamen (art. 4).

- Para efecto de importación y exportación de bienes, derechos de aduana y aranceles, se brindará el mismo trato que al personal diplomático (art. 4).

- El personal y sus familias estará exento de impuesto de renta, seguridad social y de impuestos sobre compra, propiedad, uso y disposición de bienes muebles (art. 4).

- Los fondos asignados serán convertibles en moneda colombiana de acuerdo con el tipo de cambio vigente (art.5).  

• Acuerdo de Misiones Militares de 1974

El Acuerdo entre el Gobierno de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América relativo a una Misión del Ejército, una Misión Naval y una Misión Aérea de las Fuerzas Militares de los Estados Unidos de América en la República de Colombia, fue suscrito en Bogotá el 7 de octubre de 1974.

El objetivo del Acuerdo de 1974 fue prorrogar la permanencia de las Misiones Militares de los Estados Unidos de América establecidas en Colombia e integrar en uno solo los convenios existentes (consideraciones, artículo 1, artículo 30). Misiones que se establecieron con el fin de prestar cooperación de carácter consultivo y técnico al Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea de la República de Colombia (artículo 2). Las partes acordaron, en esencia, lo siguiente:

- Las misiones militares estarán conformadas por personal de las Fuerzas Militares de los Estados Unidos de América, previo acuerdo entre los respectivos Jefes de las Misiones Militares y los Comandantes de Fuerzas colombianos, aprobado por el Comandante General de las Fuerzas Militares y autorizado por el Ministerio de Defensa de Colombia (arts. 3 y 5).

- Las misiones constarán de un jefe de la misión, quien deberá ser un oficial, así como del personal previamente acordado por las partes, que tendrá la calidad de acreditado (art. 3).

- El grado y especialidad será señalado por cada comandante de la fuerza de Colombia, previo acuerdo con el jefe de la misión militar (art. 4).

- El personal asignado tiene la calidad de acreditado, pero ppuede haber personal complementario no acreditado para tareas administrativas (art. 5).

- Las funciones de los miembros de la misión serán acordadas entre los respectivos Jefes de las Misiones Militares y los Comandantes de Fuerzas colombianos, aprobadas por el Comandante General de las Fuerzas Militares (art. 6).

- Los jefes de cada misión son responsables, ante los comandantes de cada fuerza colombiana, por el adecuado funcionamiento del organismo y personal a su cargo (art. 7).

- Los grados y el uso de uniformes de sus miembros corresponderán a los conferidos por el Gobierno de los Estados Unidos (art. 8), con equivalencia y derechos según el grado en Colombia (arts. 9, 10).

- El personal y sus familias gozarán de los mismos privilegios e inmunidades que corresponden al personal de la embajada de Estados Unidos, de grados y niveles similares (art.11).

- Estarán regidos, para efectos disciplinarios, por los reglamentos de las Fuerzas Militares de los Estados Unidos de América (art. 12).

- La remuneración de los servicios prestados por las Misiones Militares no corresponde al Gobierno de Colombia (art. 13).

- Colombia pagará vuelos en primera clase a jefes de misiones, esposa e hijos legítimos no emancipados, y de turismo para los demás y sus familiares (art. 14), siempre que haya permanencia mínima de 2 años (art.15).

- Los integrantes tendrán exención de tributos aduaneros para los artículos que importen para su uso o de sus familias (art. 16).

- Para cumplimiento de misiones fuera de la sede oficial el Gobierno debe proporcionar medio de transporte adecuado (art. 17).

- Colombia ofrecerá a cada jefe de misión automóvil y conductor para su uso en asuntos oficiales (art.18).

- Colombia proporcionará instalaciones adecuadas provistas de servicios públicos (art. 19).

- En caso de fallecimiento del personal acreditado o sus familiares, Colombia asumirá gastos de traslado (art. 20).

- Los integrantes de las misiones asumen el compromiso de no divulgar secretos o asuntos clasificados, aún después de concluida la misión (art. 21).

- No será exigible el pago derechos de aduana de artículos de uso personal de los integrantes de misión y sus familias (arts.5, 22).

- El personal tendrá derecho a vacaciones, dentro de los límites de los reglamentos de los Estados Unidos (arts. 23, 24 y 25).

- El personal acreditado y sus familias tendrán los mismos beneficios y prerrogativas previstos para las Fuerzas Militares colombianas en lo relativo a viajes y asistencia médica (arts. 10 y 26).

- El personal deberá servir en Colombia por un período mínimo de dos (2) años (art. 28).

- En cuanto a la vigencia, se estipuló la suspensión o cancelación del Acuerdo por mutuo acuerdo o por voluntad unilateral comunicada por escrito con noventa (90) días de anticipación, término que se obvia en caso que de conflicto externo o interno de cualquiera de los dos países (artículo 2).

De lo expuesto se desprende que las Misiones Militares de los Estados Unidos tendrían como propósito brindar cooperación permanente de carácter consultivo y técnico al Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea de la República de Colombia.  

• Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas, suscrita en Viena el 18 de abril de 1961
  

Esta Convención multilateral (aprobada en Colombia mediante la Ley 6 de 1972), regula lo relativo a las misiones diplomáticas, así como algunos privilegios e inmunidades en ese ámbito.

Parte de la base de que las relaciones diplomáticas entre Estados y el envío de misiones "diplomáticas" permanentes se efectúa por consentimiento mutuo, con el propósito de contribuir al desarrollo de las relaciones amistosas entre naciones, prescindiendo de sus diferencias de régimen constitucional o legal, y reconociendo que las inmunidades y privilegios no se conceden en beneficio de las personas, sino con el fin de garantizar el desempeño eficaz de las misiones diplomáticas en calidad de representantes de los Estados.

 Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas, suscrita en Viena el 20 de diciembre de 1988

Aprobada mediante Ley 67 de 1993 y declarada exequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-176/94 (con algunos condicionamientos), tiene como propósito global promover la cooperación entre Estados para enfrentar con mayor rigor el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias sicotrópicas. Para tal fin, el artículo 1º señala que "las Partes adoptarán las medidas necesarias, comprendidas las de orden legislativo y administrativo, de conformidad con las disposiciones fundamentales de sus respectivos ordenamientos jurídicos internos".

En la Sentencia C-176/94, al precisar su objetivo y alcance, la Corte Constitucional se refirió a la Convención como un tratado dirigido a regular asuntos de orden punitivo y de cooperación en materia de extradición y asistencia judicial recíproca. Dijo entonces lo siguiente:

"Sin embargo, la Convención de 1988 no es una simple reproducción o actualización de los tratados anteriores pues introduce importantes novedades. Esto por cuanto su objetivo no es únicamente reprimir y criminalizar, en nombre de la salud pública, el tráfico de esas sustancias definidas como estupefacientes o sustancias sicotrópicas sino también lograr otras finalidades. En particular, la Convención pretende "privar a las personas dedicadas al tráfico ilícito del producto de sus actividades delictivas y eliminar así su principal incentivo para tal actividad" (Preámbulo de la Convención).


 Por eso la Convención busca criminalizar también el desvío de sustancias químicas (los llamados precursores) para la producción de las drogas ilegales; también pretende convertir en delito el llamado lavado de dinero; establece numerosas innovaciones procesales como la posibilidad de invertir en ciertos contextos la carga de la prueba o utilizar la figura del agente provocador; busca decomisar los dineros provenientes del narcotráfico; y, consagra también formas de ampliación de la cooperación judicial y la extradición entre los países partícipes de este tratado multilateral.

Esas finalidades globales de la Convención -señaladas en su preámbulo- se ajustan al ordenamiento colombiano, puesto que la Constitución autoriza que nuestro país efectúe formas de cooperación internacional para prevenir y reprimir formas delictivas, obviamente dentro del respeto de la soberanía nacional, la autodeterminación de los pueblos y el reconocimiento de los principios del derecho internacional (CP art 9). Esos objetivos explican también el contenido de esta Convención que es entonces, de un lado, un Tratado de derecho penal y procedimiento penal destinado a que los países se comprometan a definir ciertas conductas como delictivas y a adoptar ciertos procedimientos, entre los cuales se destaca como central el decomiso del producto y de los bienes provenientes directa o indirectamente del narcotráfico; de otro lado, es un tratado de cooperación entre los países para la represión del narcotráfico que da un especial relieve a la extradición y a la asistencia judicial recíproca".

Entre sus aspectos más relevantes, la Convención de Naciones Unidas contra el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias sicotrópicas se refiere genéricamente a la asistencia judicial recíproca (art. 7), a otras formas de cooperación y capacitación (art. 9), a la cooperación y asistencia internacionales para los estados de tránsito (art. 10), a materiales y equipos (art. 13), así como a medidas para erradicar cultivos ilícitos (art. 14). Al examinar su alcance la Corte destacó "el carácter democrático, participativo y pluralista (art 1 CP) del Estado colombiano", conforme al cual "corresponderá a la sociedad colombiana debatir de manera reposada y libre cual es la política más adecuada para enfrentar el problema de las drogas".

• Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, suscrita en Nueva York el 15 de noviembre de 2000 

Aprobada mediante Ley 800 de 2003 y declarada exequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-962/03, su objetivo es adoptar medidas de cooperación y asistencia judicial (especialmente de naturaleza penal y procesal penal) y administrativa para prevenir y combatir la delincuencia organizada internacional, sin consagrar mecanismos de cooperación militar.

El artículo 4º estipula expresamente que "nada de lo dispuesto en la presente Convención facultará a un Estado Parte para ejercer, en el territorio de otro Estado, jurisdicción o funciones que el derecho interno de ese Estado reserve exclusivamente a sus autoridades". Al examinar su constitucionalidad esta Corporación señaló lo siguiente:

"El Convenio y el Protocolo desarrollan el mandato de la internacionalización de las relaciones exteriores, el respeto a la autodeterminación, la internacionalización de las relaciones políticas, económicas sociales sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional (artículo 226 de la Carta Política)

El ámbito del instrumento en revisión, tiene como objetivo promover la cooperación entre los Estados Partes con el fin de combatir y prevenir la actividad de la delincuencia transnacional, conocer el modus operandi de las organizaciones internacionales dedicadas a la ejecución de delitos transnacionales, con el fin de su desarticulación y juzgamiento de los responsables de dichos ilícitos.

Las normas que consagran la Convención y el Protocolo, sirven de marco para que cada Estado adopte dentro de su legislación procedimientos tendientes a la prevención y represión de los ilícitos de carácter transnacional que afectan la vida, la libertad y los derechos humanos". (Resaltado fuera de texto)

Como el artículo 27 del tratado prevé la celebración de acuerdos bilaterales o multilaterales para llevar a cabo la cooperación en los asuntos descritos, la Corte precisó que los mismos deberían someterse a la aprobación por el Congreso exigida para la validez de los tratados. Dijo al respecto:

"Ello significa que los acuerdos bilaterales o multilaterales para llevar a cabo la cooperación directa entre autoridades del Estado Colombiano con otros Estados, necesariamente ha de sujetarse al artículo 224 de la Constitución, es decir, que no puede eludirse ni la aprobación por el Congreso de la República, ni el control por la Corte Constitucional, ni afectarse en manera alguna la atribución del Presidente de la República para dirigir, como Jefe del Estado, las relaciones internacionales de Colombia, de acuerdo con lo previsto en los artículos 224 y 189 numeral 2 de la Constitución". (Resaltado fuera de texto).

• Convención Interamericana contra el terrorismo, suscrita en Barbados, el 3 de junio de 2002, en el marco de la Organización de los Estados Americanos 

Aprobada mediante Ley 1108 de 2006 y declarada exequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-537/08, su finalidad es prevenir, sancionar y eliminar el terrorismo. Para ello el artículo 4º señala que las partes contratantes deberán "establecer un régimen jurídico y administrativo para prevenir, combatir y erradicar la financiación del terrorismo y para lograr una cooperación internacional efectiva al respecto".

La Convención señala genéricamente el deber de adoptar medidas para prevenir, combatir y erradicar el terrorismo (arts. 3 y 4), la cooperación en el ámbito fronterizo, la asistencia jurídica mutua, así como el deber de propiciar la cooperación a través de los órganos de la OEA (art. 17 y ss.). Otras normas del tratado consagran obligaciones específicas que fueron reseñadas en la Sentencia C-537/08, en los siguientes términos:

"Para cumplir con esta finalidad, la Convención identifica los instrumentos internacionales aplicables para la determinación de las conductas que encuadran dentro del concepto de terrorismo y determina el régimen sobre la aplicabilidad de estos convenios para los Estados parte (Arts. 2º y 3º). Del mismo modo, establece las obligaciones que contraen los Estados respecto de la implementación de medidas para prevenir, combatir y erradicar la financiación del terrorismo; la adopción de medidas para embargar y decomisar los bienes relacionados con ese delito; la tipificación en la legislación penal interna de las conductas determinantes del lavado de dinero y; la promoción y fortalecimiento de los mecanismos de cooperación internacional, el intercambio de información y la asistencia jurídica mutua, dirigidos a la prevención y sanción del terrorismo. (Arts. 4 a 10, 16 a 19). Igualmente, la Convención determina la prohibición de adscribir a los responsables del delito de terrorismo las condiciones de delincuente político, refugiado o titular del derecho de asilo (Arts. 11 a 13). Luego, el instrumento internacional impone cláusulas de compatibilidad entre la aplicación de las normas de la Convención y la prohibición de discriminación por motivos sospechosos y, en general, los derechos humanos, el derecho internacional humanitario y las libertades fundamentales (Arts. 14 y 15). Finalmente, la Convención establece la normatividad genérica de derecho internacional público, relativa al otorgamiento de la voluntad de los Estados para obligarse por las disposiciones del instrumento. (Arts. 20 a 23)".

• Resolución 1373 de 2001 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas
  

Esta Resolución, Aprobada por el Consejo de Seguridad en su 4385ª sesión, celebrada el 28 de septiembre de 2001, exhorta a los Estados a "encontrar medios para intensificar y agilizar el intercambio de información operacional, especialmente en relación con las actividades o movimientos de terroristas individuales o de redes de terroristas"; a "intercambiar información de conformidad con el derecho internacional y la legislación interna y cooperar en las esferas administrativas y judiciales para impedir la comisión de actos de terrorismo; así como a "cooperar, en particular mediante acuerdos y convenios bilaterales y multilaterales, para impedir y reprimir los ataques terroristas, y adoptar medidas contra quienes cometan esos actos".

• Carta Democrática Interamericana de 2001

Adoptada en el marco de la Organización de Estados Americanos en Lima, Perú, el 11 de septiembre de 2001, apunta a fortalecer la democracia y sus elementos esenciales, definidos en el artículo 3º.

En sus aspectos centrales, este instrumento se refiere a la importancia de la democracia en el sistema interamericano de derechos humanos (artículos 1 a 6); a su relación con los derechos humanos (artículos 7 a 10); a la democracia y el desarrollo económico y social como elementos interdependientes (artículos 13 a 16); a la necesidad de fortalecer y preservar la institucionalidad democrática (artículos 17 a 22); a la democracia y las misiones de observación electoral (artículos 23 a 25); y a la necesidad de promoción de la cultura democrática (artículos 26 a 28).

• Declaración de Cartagena, sobre la producción, el tráfico y la demanda de drogas ilícitas, suscrita en Cartagena el 15 de febrero de 1990
  

Esta declaración, suscrita por los presidentes de Bolivia, Colombia y Estados Unidos, tiene como propósito contribuir en la lucha contra las drogas ilícitas. Para ello señala que "las partes negociarán acuerdos bilaterales y multilaterales, de conformidad con sus acciones en contra de las drogas ilícitas, en los que constarán sus responsabilidades y compromisos con respecto a la cooperación económica y a la intensificación de las medidas de control".

En ella se abordan tres tópicos: (i) De un lado, "entendimientos relativos a los aspectos económicos y al desarrollo alternativo", los cuales se concretan en propuestas de desarrollo alternativo y sustitución de cultivos, para mitigar el impacto social y económico de la lucha contra el tráfico ilícito de drogas, e iniciativas comerciales de estímulo a las exportaciones y a la inversión extranjera y privada. De otro lado, (ii) recoge los "entendimientos relativos al ataque contra las drogas. En ellos las partes signatarias se comprometen a apoyar programas de prevención integral, a adoptar medidas para interrumpir la corriente de drogas ilícitas, a adoptar medidas por parte de las fuerzas armadas de cada país, a fomentar la cooperación y el intercambio binacional, a luchar contra la erradicación y desalentar el cultivo ilícito, a fortalecer el control de activos financieros, a adoptar un sistema para el decomiso y reparto de bienes provenientes del narcotráfico, a controlar las sustancias químicas usadas en la producción de drogas ilícitas, a controlar armamentos, aeronaves, navíos, explosivos y equipos de comunicaciones utilizados en el tráfico ilícito de drogas, a cooperar en el campo legal. Además, (iii) se recogen los "entendimientos relativos a iniciativas diplomáticas y de opinión pública para la toma de conciencia sobre los efectos destructivos de la producción ilegal, el tráfico ilícito y el consumo indebido de estupefacientes".

• Declaración de San Antonio sobre la cooperación regional en la lucha contra el problema mundial de las drogas y los delitos relacionados, suscrita en San Antonio el 27 de febrero de 1992
  

En ella los Gobiernos de Bolivia, Colombia, Ecuador, México, Perú, Estados Unidos y Venezuela reafirman el compromiso asumido en la Declaración de Cartagena de 1990 para luchar contra el tráfico de drogas ilícitas.

• Anexo al Convenio General para Ayuda Económica, Técnica y Afín entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América, suscrito en Bogotá el 30 de agosto de 2004
  

Suscrito por la Ministra de Relaciones Exteriores de Colombia y el Embajador de Estados Unidos, su eje es la ayuda económica con miras a contribuir al desarrollo económico y social, en tanto constituye un Anexo al Acuerdo de 1962. Dicho plan está concebido como una carta de navegación en materia de lucha contra el narcotráfico, pero en él no se consagran obligaciones relacionadas con la presencia permanente de personal militar y civil extranjero en las siete bases militares descritas (o en otras acordadas con posterioridad), al menos en los términos y con el alcance previsto en el Acuerdo de 2009.

• Memorando de Entendimiento para una Relación Estratégica de Seguridad para Promover la Cooperación entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América, suscrito en Bogotá el 14 de marzo de 2007
  

En él se plantea la intención de cooperar y fortalecer la relación estratégica de seguridad entre los Estados, como respuesta eficaz a las amenazas a la paz y la estabilidad. Así mismo, los Gobiernos reconocen la "intención" de celebrar consultas ordinarias y extraordinarias de seguridad, la adquisición de equipo militar, el soporte logístico y la reforma a la justicia militar.

• Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América para Suprimir el Tráfico Ilícito por Mar (conocido como "el Acuerdo de Interdicción Marítima"), suscrito en Bogotá el 20 de febrero de 1997

El objeto de este acuerdo es cooperar en la lucha contra el tráfico ilícito por mar, con la advertencia de que "una Parte no ejercerá en el territorio de la otra Parte competencias ni funciones que hayan sido reservadas exclusivamente a las autoridades de esa otra Parte por su derecho interno" (artículo 3). Así mismo, precisa que "las operaciones para suprimir el tráfico ilícito llevadas a cabo en y sobre aguas en las cuales cada una de las Partes ejerza soberanía de conformidad con su derecho interno son realizadas por las autoridades de dicha parte" (artículo 4).

El acuerdo regula "la vista e inspección de naves privadas o comerciales de nacionalidad o con matrícula de alguna de las Partes, que se encuentren más allá del mar territorial de cualquier Estado, y sobre las cuales cualquiera de las Partes tenga motivos razonables para sospechar que están desarrollando actividades de tráfico ilícito" (artículo 6).

• Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América Relativo al Programa de Supresión del Tráfico Ilícito Aéreo de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas ("Acuerdo Air Bridge Denial"), suscrito en Bogotá el 20 de diciembre de 2007
  

Fue celebrado invocando el Convenio para ayuda económica, técnica y afín de 1962. Pretende "fortalecer la capacidad del Gobierno Colombiano para eliminar el tráfico ilícito aéreo de estupefacientes y sustancias sicotrópicas en el espacio aéreo de la República de Colombia" (artículo I).

Para tal fin fue diseñado un programa de financiamiento cuyos recursos podrán utilizarse para "proporcionar aeronaves, equipamiento de rastreo aéreo, entrenamiento, piezas de repuesto, equipo de comunicaciones, equipo de apoyo, combustible y productos derivados del petróleo y servicios técnicos de mantenimiento, así como asesoramiento por representantes del USG del programa ABD").

5.3.- Conclusiones

Una revisión tanto individual como conjunta de los instrumentos internacionales señalados en el preámbulo del convenio bajo examen, los cuales constituyen el marco definido por las partes para la suscripción del mismo, permite a la Sala concluir que el "Acuerdo complementario para la cooperación y asistencia técnica en defensa y seguridad entre los gobiernos de la República de Colombia y de los Estados Unidos de América", suscrito en Bogotá el 30 de octubre de 2009, consagra numerosos compromisos para el Estado colombiano cuyo contenido involucra nuevas obligaciones, así como una extensión que supera el alcance de las adquiridas con anterioridad. De esta manera, con independencia de la denominación formal del instrumento, lo cierto es que por su contenido material el Acuerdo regula aspectos propios de un tratado internacional, además de su notable impacto relacionado con el ejercicio de la soberanía nacional.

Aún cuando entre aquellos instrumentos y el convenio demandado existen indudables puntos de convergencia, la Corte constata que, en su esencia, aquéllos tienen objetivos y regulaciones que son ajenas al componente militar y de seguridad, al menos en los términos y con el alcance que expresamente señala el Acuerdo de 2009, e incluso difieren sustancialmente de éste en algunos de sus tópicos. En efecto, las fuentes invocadas como marco referencial para la suscripción del convenio no contemplan, entre otros, los siguientes compromisos que sí están presentes en el Acuerdo objeto de control:

- Autorización para acceder y utilizar instalaciones militares por personal militar y civil extranjero. Recuérdese que el Acuerdo de 2009 permite a los Estados Unidos el acceso y uso, con vocación de permanencia, de la Base Aérea Germán Olano Moreno (Palanquero), de la Base Aérea Alberto Pawells Rodríguez (Malambo), del Fuerte Militar de Tolemaida (Nilo), del Fuerte Militar Larandia (Florencia), de la Base Aérea Capitán Luis Fernando Gómez Niño (Apíay), de la Base Naval ARC Bolívar en Cartagena y de la Base Naval ARC Málaga en Bahía Málaga, así como de otras que eventualmente llegaren a acordar las partes. Es de precisar que la vocación de permanencia del personal civil y militar extranjero se deriva del artículo XXV del Acuerdo, que señala una vigencia inicial de diez (10) años pero prorrogable por periodos iguales de manera indefinida.

- Acceso y libre circulación en las instalaciones convenidas por parte del personal de los Estado Unidos (militar y civil).

- Facultad de ingreso y libre circulación de buques, naves, aeronaves y vehículos tácticos extranjeros por el territorio nacional, sin posibilidad de inspección o control por las autoridades nacionales.

- Autorización para el uso y porte de armas en el territorio nacional por personal extranjero.

- Reconocimiento y ampliación de un estatuto personal de inmunidades, privilegios diplomáticos y fiscales para contratistas y subcontratistas, así como para quienes están a cargo del personal de los Estados Unidos.

Por su naturaleza estas obligaciones tienen profundas implicaciones jurídicas, pues si bien es cierto que el acuerdo fue celebrado entre sujetos de derecho internacional, también lo es que representa un acto jurídico que podría proyectar sus efectos en el derecho interno.

A juicio de la Corte el acto bajo examen no puede ser considerado un Acuerdo Simplificado, como ha sido presentado por las autoridades que participaron en su celebración y por algunos de los intervinientes, lo cual se explica por varias razones:

En primer lugar, porque, como fue reseñado, en unos casos fija deberes y obligaciones ex novo para el Estado colombiano, y en otros hace una extensión de las adquiridas con anterioridad, de modo que las convierte en sustancialmente distintas excediendo los límites trazados por la jurisprudencia constitucional para los acuerdos simplificados.

En segundo lugar, el Acuerdo no es una concreción o desarrollo de tratados previos, ni representa una codificación o sistematización de tales compromisos que solo pretenda dar cumplimiento a cláusulas sustantivas de un tratado vigente. En efecto, según fue reseñado, los acuerdos suscritos tienen propósito y alcance diferente (no establecen como objetivo principal la cooperación y asistencia militar en Defensa y Seguridad con vocación de permanencia en diferentes instalaciones militares del territorio nacional), o bien señalan obligaciones genéricas e indeterminadas a los cuales no es posible adscribir las que emanan del nuevo convenio.

En tercer lugar, el Acuerdo versa sobre asuntos que por su naturaleza tienen reserva de ley o respecto de los cuales la Constitución exige un trámite específico, que en general se refieren a importantes obligaciones para el Estado colombiano relacionadas con el ejercicio de su soberanía. Al respecto la jurisprudencia ha reconocido que aún cuando el concepto de soberanía se redefine con el desarrollo de las relaciones internacionales y las necesidades de la comunidad internacional, sus pilares se mantienen inalterados. Por ejemplo, en la Sentencia C-578/02 la Corte sostuvo:

"A pesar de esa evolución, se mantienen constantes tres elementos de la soberanía: (i) el entendimiento de la soberanía como independencia, en especial frente a Estados con pretensiones hegemónicas; (ii) la aceptación de que adquirir obligaciones internacionales no compromete la soberanía, así como el reconocimiento de que no se puede invocar la soberanía para retractarse de obligaciones válidamente adquiridas; y (iii) la reafirmación del principio de inmediación según el cual el ejercicio de la soberanía del Estado está sometido, sin intermediación del poder de otro Estado, al derecho internacional."

De igual forma, esta Corporación ha advertido que la soberanía no puede ser invocada para llegar al punto de traducirse en la renuncia o cesión plena de competencias nacionales, en tanto se desnaturalizaría su esencia:

"Así entendida, la soberanía en sentido jurídico confiere derechos y obligaciones a los Estados, quienes gozan de autonomía e independencia para la regulación de sus asuntos internos, y pueden aceptar libremente, sin imposiciones foráneas, en su condición de sujetos iguales de la comunidad internacional, obligaciones orientadas a la convivencia pacífica y al fortalecimiento de relaciones de cooperación y ayuda mutua. En ocasiones ello puede requerir la aceptación de la competencia de organismos internacionales sobre algunos asuntos de competencia nacional, o la cesión de algunas competencias nacionales a instancias supranacionales. De conformidad con la jurisprudencia de esta Corte, tal posibilidad es compatible con nuestro ordenamiento constitucional, siempre que tal limitación a la soberanía no suponga una cesión total de las competencias nacionales".

Finalmente, el Acuerdo consagra la posibilidad de "acuerdos de implementación" o "protocolos" en las siguientes materias, cuyo alcance implica la asunción de compromisos adicionales a los consagrados en los tratados previamente suscritos por Colombia:

• Convenios de implementación para el acceso, uso y propiedad de las instalaciones y ubicaciones contenidas (artículo IV).
  
• Acuerdos de implementación para regular procedimientos de entrada, sobrevuelo y aterrizaje de aeronaves, así como para determinar la función de los observadores de vuelo (artículo V).
  
• Acuerdos de implementación para asegurar la circulación expedita de vehículos por los puntos de peajes en las vías (artículo VI).
  
• Acuerdos para implementar disposiciones sobre documentación, ingreso, permanencia y salida del país del personal extranjero (artículo IX).
  
• Acuerdos de implementación para el porte de armas por personal de los Estados Unidos (artículo XV).
  
• Protocolos para la seguridad, acceso y uso de instalaciones y equipos (artículo XVI).
  

Lo anterior reafirma que el instrumento bajo examen no corresponde a un acuerdo simplificado sino que consagra nuevas y trascendentales obligaciones, o una extensión de las adquiridas con anterioridad, algunas de las cuales inclusive podrán ser concretadas en instrumentos posteriores (estos sí acuerdos simplificados).

En suma, examinado el Acuerdo Complementario para la Cooperación y Asistencia Técnica en Defensa y Seguridad entre los Gobiernos de la República de Colombia y de los Estados Unidos de América", suscrito en Bogotá el 30 de octubre de 2009, la Corte concluye que no corresponde a un acuerdo simplificado sino que regula asuntos que por su naturaleza son propios de un tratado internacional.

B.- DE LA COMPETENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

Una vez resuelta la controversia sobre la naturaleza jurídica del Acuerdo demandado queda por examinar si, a través de una acción pública de inconstitucionalidad, la Corte es competente o no para pronunciarse sobre su validez.

Sobre este tópico se han planteado algunas dudas por todos los intervinientes, pues aún cuando la Corte ha señalado que los acuerdos simplificados no pueden involucrar obligaciones nuevas o diferentes a las previstas en un tratado solemne sometido a las ritualidades que la Constitución exige, ni una extensión de las mismas, lo cierto es que la jurisprudencia no ha precisado aún cuál es el mecanismo específico de control previsto para un acuerdo que excede sus límites constitucionales.

1.- El control de constitucionalidad como garantía básica en un Estado de Derecho

En un Estado de Derecho no puede haber acto normativo que se sustraiga del control constitucional, pues uno de su axiomas es la sujeción del poder de las autoridades públicas al imperio de la ley. Además, si la Constitución es ley de leyes, no puede concebirse un acto jurídico exento de control constitucional.

Recuérdese que uno de los fundamentos del control judicial a los actos del poder público fue la idea según la cual las limitaciones emanadas de la Constitución "sólo pueden mantenerse en la práctica a través de los tribunales de justicia, cuyo deber ha de ser el declarar nulos todos los actos contrarios al sentido evidente de la Constitución". 


Tales postulados han sido retomados de manera insistente por la doctrina autorizada, en particular al examinar las características del constitucionalismo contemporáneo. En este sentido, "no es concebible la Constitución como norma, y menos la Constitución del Estado social y democrático de Derecho, si no descansa en la existencia y efectividad de los controles". También se ha señalado que "para que un Estado merezca el calificativo de constitucional es preciso que cuente con una auténtica Constitución normativa", lo cual necesariamente supone la existencia de control de constitucionalidad.

En esta línea conceptual, refiriéndose al caso colombiano y su diseño a partir de la Carta de 1991, la jurisprudencia de esta Corporación también ha explicado que en un Estado de derecho ningún acto jurídico es ajeno al control constitucional, en la medida en que el poder del Estado se supedita al poder del derecho. Al respecto ha señalado:

"El Estado de Derecho implica entonces, necesariamente, la limitación del poder del Estado por el derecho. Por consiguiente, en un Estado de Derecho los actos de éste son realizados en su totalidad de conformidad con el orden jurídico. Por ende, el Estado de Derecho constituye un orden coactivo de la conducta humana.

Así entonces, en el Estado de Derecho se parte de la base de que quien gobierna es la ley y no los hombres; y lógicamente todos los órganos del Estado así como el gobernante deben estar sometidos al derecho. La ley del Estado de Derecho proviene de la manifestación de la voluntad general, por consiguiente exclusivamente la libertad de los hombres puede verse limitada a través de la ley.

En este orden de ideas, el Estado de Derecho apareja consigo el encuadramiento jurídico del poder que trae como resultado la eliminación de las arbitrariedades no sólo por parte de los gobernantes sino de los mismos órganos del Estado".

Concordante con ello, la Corte ha insistido en la importancia del control constitucional como "una garantía básica dentro del Estado de derecho", encaminada a hacer efectivo el principio de integridad y supremacía constitucional. Ha dicho:

"De acuerdo con Kelsen, 'el orden jurídico no es un sistema de normas de derecho situadas en un mismo plano, ordenadas equivalentemente, sino una construcción escalonada de diversos estrados de normas jurídicas'. En esa medida, el reconocimiento de la Constitución como norma jurídica sólo se garantiza en cuanto existan mecanismos de control que aseguren su superioridad frente a normas de inferior jerarquía. El control constitucional se erige así como 'una garantía básica dentro del Estado de derecho con el fin de hacer efectivo el principio de integridad y supremacía de la Constitución'". (Resaltado fuera de texto).

Así pues, teniendo en cuenta que la Carta Política de 1991 pregona la existencia de un estado social y democrático de derecho (art.1 CP) y reconoce de manera expresa el carácter normativo y supremo de la Constitución (art. 4 CP), no puede aceptarse la coexistencia de normas contrarias a ella. De presentarse esta eventualidad, el mecanismo del control constitucional se convierte en el cauce institucional para asegurar su primacía jerárquica y expulsar del ordenamiento jurídico las normas que la desconozcan. No de otra forma puede concebirse la fuerza vinculante, normativa y suprema de la Constitución.

Ahora bien, como los tratados y acuerdos internacionales tienen la potencialidad de integrarse al sistema interno de fuentes, esta circunstancia hace necesario su control de constitucionalidad por cuanto, como se ha dicho, en un Estado de Derecho no puede haber acto jurídico ajeno al control constitucional.

2.- La fundamentación múltiple del control constitucional de tratados. Evolución jurisprudencial

El advenimiento de la Carta Política de 1991 mantuvo los principios generales consagrados en la Constitución de 1886 respecto de la necesidad de aprobación de tratados por el Congreso de la República. Sin embargo, la nueva Carta representó un profundo cambio de paradigma en cuanto al control judicial de dichos instrumentos, pues además de señalar de manera expresa el control constitucional de tratados, tuvo la cautela de consagrar una fundamentación múltiple que permite asegurar su armonía con el estatuto superior a través de dos vías: (i) el control oficioso, previo, automático, definitivo e integral de los tratados y de sus leyes aprobatorias; y (ii) el control mediante la acción pública de inconstitucionalidad, precisamente el mecanismo idóneo para examinar los acuerdos internacionales cuando involucran obligaciones nuevas o que exceden las previamente adquiridas, como ocurre en esta oportunidad, pues de otra manera se sustraerían de su examen a la luz del ordenamiento superior.

Una revisión de la jurisprudencia muestra que la dogmática sobre el control constitucional de los tratados y convenios internacionales ha pasado por varias etapas, habiéndose consolidado la tesis sobre la fundamentación múltiple. Cabe precisar que algunos de los fallos que se refieren a continuación no constituyen precedente directamente aplicable al caso bajo examen, aún cuando sí resultan relevantes para determinar cuál es el alcance dado por la jurisprudencia en cuanto al control constitucional de tratados y acuerdos internacionales.

2.1.- Primera etapa. Procedencia de la acción pública de inconstitucionalidad

El primer momento en el que esta Corporación abordó un análisis en torno al control constitucional de los tratados fue la Sentencia C-477/92, donde declaró exequible el "Acuerdo Básico de Cooperación Técnica y Científica entre la República de Colombia y la República oriental del Uruguay" de 1989. Debido a su importancia para el asunto que ahora es objeto de análisis, la Sala estima necesario referirse en detalle a esta decisión.

La aprobación de aquel tratado había comenzado su trámite en el Congreso de la República cuando se vio afectada por la entrada en vigor de la Constitución de 1991. Frente a esta eventualidad, el artículo 58 transitorio de la Constitución autorizó al Gobierno Nacional para "ratificar los tratados o convenios celebrados que hubiesen sido aprobados, al menos, por una de las Cámaras del Congreso de la República", siempre y cuando la Comisión Especial creada por el artículo 6º transitorio de la Constitución los avalara. El Acuerdo fue aprobado por la Comisión Especial, de manera que se remitió a la Corte para que ejerciera el control automático de constitucionalidad.

Durante el trámite de revisión el Procurador General de la Nación conceptuó que la Corte debía proferir un fallo inhibitorio por cuanto no se daban los supuestos exigidos en el artículo 241-10 de la Constitución. En particular, señaló que uno de los requisitos para activar la competencia de la Corte respecto del control constitucional de tratados era la "existencia de una ley aprobatoria", ausente en ese caso.

Como esta era la primera vez que se abordaba la problemática del control constitucional de los tratados en el marco de la Constitución de 1991, la Corte encomendó a uno de sus integrantes la realización de un estudio al respecto, que luego fue avalado en forma unánime por la Sala Plena. El análisis reconoció una fundamentación múltiple en el control constitucional de los tratados internacionales, destacando que la Carta Política de 1991 no sólo autorizó el control previo y automático, sino también a través de la acción pública de inconstitucionalidad. Las conclusiones fueron recogidas en la sentencia y debido a su pertinencia para el asunto que ahora ocupa la atención de la Sala se transcriben in extenso:

"Un estudio preliminar efectuado por el Honorable Magistrado Ciro Angarita Barón y acogido por la Sala Plena, relativo precisamente al tema de la competencia de la Corte para proferir fallo de fondo en cuanto a este y seis tratados más recibidos del Gobierno Nacional, dejó establecidos con toda claridad los criterios que la sustentan.

El estudio en referencia llega a las siguientes conclusiones:

'Primera. En la Constitución de 1886 no hubo un texto que positivamente consagrara el control de constitucionalidad respecto de los Tratados Públicos. 


Desde julio 6 de 1914 y hasta la sentencia de junio 6 de 1985 la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena- afirmó su incompetencia absoluta para conocer de las leyes aprobatorias de tratados públicos.

Por vía jurisprudencial, a partir de la sentencia de junio 6 de 1985 la Corte Suprema de Justicia sostuvo, por mayoría de sus miembros, aunque no de manera unánime, la tesis según la cual es competente para conocer del tratado público y de su ley aprobatoria, antes de que el instrumento internacional se haya perfeccionado, por haberse producido la ratificación o el canje de los instrumentos de ratificación o adhesión.

A partir de la sentencia de diciembre 12 de 1986 y hasta abril 9 de 1991, fecha de su último pronunciamiento en la materia, esa Corporación afirmó su competencia plena e intemporal para conocer en cualquier tiempo de las demandas de inconstitucionalidad que, por la vía de acción pública, se intentaren contra las leyes aprobatorias de Tratados Públicos por vicios de procedimiento en su formación; sin embargo, en esa hipótesis reiteró su incompetencia para pronunciarse sobre las acusaciones que cuestionaran el contenido normativo del Tratado en sí mismo considerado.

Segunda. El control constitucional instituido por el Constituyente de 1991 en ésta materia tiene una fundamentación múltiple. Su regulación está contenida, por una parte, en los numerales 4 y 10 del artículo 241 de la Carta Política y en el artículo 4 en concordancia con el 9 ibídem, por la otra.

La referida dogmática positiva permite caracterizar el sistema de control de constitucionalidad en ésta materia a partir de dos criterios esenciales; el primero, referido al momento en el cual opera así como al acto sobre el cual se produce y, el segundo, a la vía que lo pone en marcha.

De acuerdo a esos criterios, en ésta materia pueden distinguirse las siguientes formas de control de constitucionalidad:

1º Control integral, previo y automático de constitucionalidad del proyecto de tratado y de su ley aprobatoria por razones de fondo y respecto de ésta última también por motivos de forma, consagrado en el numeral 10 del artículo 241 de la Carta.

La interpretación literal, histórica, sistemática y teleológica de la norma sustentan esta tesis.

2º Control de las leyes aprobatorias de los tratados internacionales, desde su sanción hasta antes de su perfeccionamiento, por vía de acción pública, por razones de fondo y de forma, siempre que en el último caso se intente antes del año siguiente a su publicación. Este control lo consagra el numeral 4 del artículo 241 ibídem, y opera respecto de aquellas cuya sanción se haya producido antes de la entrada en vigor de la nueva Constitución.

3º Control posterior, por vía de acción pública ciudadana contra los tratados perfeccionados, cuando se han celebrado con manifiesta violación de una norma de derecho interno concerniente a la competencia para celebrarlos.

Dicho control se infiere de lo dispuesto en los artículos 4o. y 9o. de la Constitución Política, en concordancia con lo preceptuado en los artículos 27 y 46 de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados -Ley 32 de 1985-

Los presupuestos fundamentales de esta posición se enraízan en los propios presupuestos axiológicos e institucionales que explican la razón de ser del control de constitucionalidad en el estado de derecho, así como la supremacía de la Constitución como símbolo máximo de jerarquía jurídico-ideológica y en cuanto dispositivo conformador de la sociedad política y de dosificación y limitación al ejercicio del poder en el Estado, mediante su distribución y control.

Tercera. Los siete documentos enviados por el Ministerio de Relaciones Exteriores, pese al trámite sui generis y de carácter excepcional que sufrieron por razón del tránsito constitucional, constituyen verdaderos tratados en vías de formación. Como tales están sometidos al control de constitucionalidad previsto en el numeral 10 del artículo 241 de la Carta'." (Resaltado fuera de texto).

Luego de recoger las conclusiones del estudio la Corte precisó que su competencia al respecto es para examinar la constitucionalidad de los tratados, "haya o no ley aprobatoria". Dijo entonces la Corporación:

"A partir de la vigencia de la Constitución de 1991, habida cuenta de la previsión consagrada en el numeral 10 de su artículo 241, no cabe duda sobre el necesario sometimiento al control previo de constitucionalidad a cargo de esta Corte sobre los tratados internacionales y las leyes que los aprueben.

La medida de esta función de la Corte está dada no solamente por el claro sentido del texto, el cual extiende el control -haya o no ley aprobatoria- al tratado mismo, sino por una razón sistemática: la de que el ordenamiento constitucional está orientado a la revisión de los tratados cuyo canje de notas aún no se ha producido, a fin de asegurar, antes de que entre en vigencia, la sujeción de sus cláusulas a las previsiones constitucionales, conciliando así la prevalencia de las normas fundamentales con el principio de Derecho Internacional sobre cumplimiento de los tratados en vigor. Ello explica porqué la norma del artículo 241 consagra, como medio para alcanzar el fin expresado, el envío de la ley aprobatoria a la Corte dentro de los seis (6) días siguientes a su sanción, procedimiento encaminado a evitar que el Ejecutivo efectúe el canje de notas sin la previa revisión de constitucionalidad". (Resaltado fuera de texto).

Así mismo, la Corte explicó que si bien el artículo 58 transitorio permitía que algunos tratados no pasaran por el Congreso (debido al cambio constitucional), dicha norma no autorizaba al Gobierno para poner en vigencia tratados sin el control previo de constitucionalidad, por cuanto "ello significaría supeditar el control material que la norma establece al criterio formal de no estar incorporado el convenio a una ley de la República":

"Esa referencia a la ley aprobatoria en modo alguno implica que la Constitución autorice al Gobierno para poner en vigencia directamente convenios o tratados que no han pasado por el Congreso, como parcialmente ocurre en el presente caso, pues ello significaría supeditar el control material que la norma establece al criterio formal de no estar incorporado el convenio a una ley de la República". (Resaltado fuera de texto).

Con estos elementos de juicio, la Corte desestimó por unanimidad las apreciaciones del Procurador y consideró, por el contrario, que sí era competente para pronunciarse respecto del tratado suscrito teniendo en cuenta la primacía del control material y con independencia de que existiera o no una ley aprobatoria del mismo, pues sólo de esta manera aseguraba el cumplimiento de su función como garante de la supremacía e integridad de la Constitución y luego de analizar el contenido declaró su exequibilidad.

- Esta postura fue reafirmada en las Sentencias C-504/92, C-562/92, C-563/92, C-564/92, C-574/92 y C-589/92.

- Lo propio ocurrió en la Sentencia C-027/93, donde la Corte se pronunció con motivo de una demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 20 de 1974, "por la cual se aprueba el Concordato y Protocolo Final entre la República de Colombia y la Santa Sede, suscrito en Bogotá el 12 de julio de 1973", y declaró inexequibles algunos apartes. 


En esa oportunidad reiteró la fundamentación múltiple del control constitucional de tratados, particularmente al referirse a la procedencia de la acción pública de inconstitucionalidad contra los acuerdos ya perfeccionados. Adicionalmente precisó:

"3.- Control posterior contra los tratados que ya están perfeccionados y ello mediante el uso de la acción ciudadana, siempre y cuando que exista un vicio de competencia manifiesto para celebrarlos, del órgano interno del país.

Este control halla respaldo en los artículos 4° y 9° de la Carta y los artículos 27 y 46 de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados, aprobado por la Ley 32 de 1985.

Por otra parte, esta Corte destaca que como ya lo ha puesto de presente, respecto de tratados y leyes aprobatorias existen múltiples fundamentos al control constitucional, por lo que no son aceptables frente a la nueva Carta las tesis que sobre la materia se sostuvieron frente a la regulación que traía la Constitución Nacional de 1886.

Por lo demás, juzga la Corporación necesario relievar que, dada la fundamentación múltiple que conforme al análisis anterior tiene el control de constitucionalidad de los tratados y sus leyes aprobatorias, la enumeración de las anteriores tres hipótesis no excluye la existencia de otras posibilidades de control, que se nutran de los mismos criterios y elementos". (Resaltado fuera de texto).

Estas providencias representan un primer y significativo antecedente en el cual se destacó la importancia que el Constituyente otorgó a los tratados como fuente de obligaciones en el derecho internacional y en el derecho interno, así como al control constitucional como mecanismo idóneo para asegurar la supremacía y fuerza vinculante de la Carta Política de 1991.

Como bien puede observarse, desde entonces la Corte tuvo la certidumbre de que el control constitucional de los tratados podía abordarse al menos por dos caminos: (i) mediante el control previo y automático de constitucionalidad o (ii) por la vía de la acción pública de inconstitucionalidad.

2.2.- Segunda etapa. Improcedencia del control mediante acción pública de inconstitucionalidad frente a instrumentos ratificados, pero advertencia sobre una situación "irregular y preocupante, que atenta contra el orden interno y la seguridad jurídica"

La tesis descrita tuvo una modificación parcial en la Sentencia C-276 de 1993, en la revisión automática de constitucionalidad de la Ley 33 de 1992, aprobatoria del "Tratado de derecho civil internacional y el Tratado de derecho comercial internacional", firmados en Montevideo el 12 de febrero de 1889. La Corte declaró exequible por aspectos formales la Ley 33 de 1992, pero se inhibió de proferir pronunciamiento de fondo respecto de la constitucionalidad del tratado, pues consideró que carecía de competencia para pronunciarse sobre la constitucionalidad de los tratados cuando Colombia ya había prestado su consentimiento internacional.

- Ese mismo año la Corte conoció de una demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra el "Acta de Barahona" de 5 de diciembre de 1991, suscrita en el marco de la integración comercial andina entre Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela. La demanda fue rechazada y esa decisión se confirmó mediante Auto 003/93, porque, a juicio de la Sala, el acto impugnado por "su naturaleza no es [era] ni formal ni materialmente un tratado". La Corte también sostuvo que el artículo 241-10 Superior no contempló la posibilidad de demandar los tratados y las leyes aprobatorias, "ya que lo que adoptó el estatuto constitucional en la norma en referencia, fue el control previo por la vía de revisión directa y no el posterior a su ratificación, bien por el mecanismo automático o mediante la acción pública".

- Posteriormente, en Auto 018/94 la Corte confirmó el rechazo a una demanda interpuesta contra el "Acta de Consulta suscrita entre las autoridades aeronáuticas de Chile y Colombia el 16 de julio de 1993". En concepto del demandante (Luis Carlos Sáchica Aponte) debido al contenido de los derechos y obligaciones adquiridos el acto acusado constituía un verdadero tratado, pero la Corte estimó que carecía de competencia para ejercer el control mediante acción pública de inconstitucionalidad, por cuanto "no existe el ejercicio de la acción por parte de los ciudadanos con respecto a demandas de inconstitucionalidad contra actos o Tratados que no han sido aprobados a través de una ley del Congreso".

Sin embargo, la Corte advirtió sobre la existencia de una situación "irregular y preocupante, que atenta contra el orden interno y la seguridad jurídica", debido a que el Gobierno Nacional estaba asumiendo compromisos internacionales por vías distintas a las previstas en el ordenamiento constitucional para la suscripción de tratados. En consecuencia, dispuso oficiar al Presidente de la República para que adoptara los correctivos pertinentes. Dijo entonces:

"Ante la circunstancia de que el Acta demandada está produciendo efectos según la certificación emanada de la Aeronáutica Civil, se dispondrá oficiar al Presidente de la República para que adopte las medidas a que haya lugar bajo la advertencia de que constituye una situación irregular y preocupante, que atenta contra el orden interno y la seguridad jurídica, el hecho de que las relaciones internacionales entre Colombia y Repúblicas Extranjeras se pongan en vigencia mediante simples Actas y sin el cumplimiento cabal de los trámites constitucionales relacionados con la negociación de los Tratados por parte del Presidente de la República (artículo 189, numeral 2o. CP.), su aprobación por el Congreso (artículo 150 numera 16 de la C.P) y la revisión constitucional previa por parte de la Corte Constitucional (artículo 241, numeral 10) o mediante el sistema de la aplicación provisional de los Tratados de naturaleza económica y comercial acordados en el ámbito de organismos internacionales que así lo dispongan (artículo 224 de la C.P).

Por los motivos expuestos, habrá de confirmarse por falta de competencia expresa el auto recurrido y se ordenará oficiar al señor Presidente de la República para los efectos de las advertencias aquí previstas, remitiéndole copia de las diligencias procesales correspondientes". (Resaltado fuera de texto).

- Siguiendo esta línea, en el Auto 026 de 1994 se rechazó una demanda contra varias Actas y Memorandos de Entendimiento de similares características a las anteriormente anotadas, acusadas de constituir verdaderos tratados internacionales. La Corte reiteró su falta de competencia para examinar los actos impugnados pero de nuevo advirtió sobre las posibles irregularidades en la forma de asumir compromisos internacionales al considerar:

"5. Que, no obstante los considerandos anteriores, la Sala Plena de esta Corporación, mediante Auto de fecha 29 de septiembre de 1993 sostuvo que " si bien la Corte carece de competencia para asumir el estudio de constitucionalidad demandado, es claro que si un documento de las características del acta aquí acusada, está produciendo efectos jurídicos (...) sin agotar los requisitos que exige la Constitución para que tenga efectos vinculantes con el Estado contratante, este hecho constituye una irregularidad que de una forma u otra habrá de subsanarse"; por esta razón se considera necesario oficiar al señor Presidente de la República para que, con relación a los instrumentos internacionales demandados, realice los actos de su competencia". (Resaltado fuera de texto).

- Así mismo, mediante Auto del 6 de abril de 1995 se rechazó la demanda de inconstitucionalidad contra el "Acuerdo entre el Gobierno de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América relativo a una Misión del Ejército, una Misión Naval y una Misión Aérea de las Fuerzas Militares de los Estados Unidos de América en la República de Colombia", hecho en Bogotá el 7 de octubre de 1974. El magistrado sustanciador rechazó la demanda por falta de competencia para examinar dicho acto. No obstante, atendiendo lo dispuesto en el Auto 018/94, dispuso oficiar al Presidente de la República para que "realice los actos de su competencia". Contra la decisión de rechazo no se interpuso recurso de súplica, por lo que la Sala Plena de la Corte Constitucional no se pronunció sobre el particular.

- Lo propio ocurrió mediante Auto del 7 de abril de 1995, en la demanda interpuesta contra el "Acuerdo de Asistencia Militar entre la República de Colombia y los Estados Unidos de América", suscrito en Bogotá el 17 de abril de 1952. El magistrado sustanciador rechazó la demanda y puntualizó que "para que la Corte pueda ejercer su competencia en materia de tratados, es requisito indispensable que éste haya sido aprobado por el Congreso de la República mediante ley". Tampoco se interpuso recurso de súplica ante la plenaria de la Corporación.

2.3.- Tercera etapa. Rectificación de jurisprudencia y procedencia de la acción pública de inconstitucionalidad

La anterior postura fue revisada en la Sentencia C-400/98, cuando la Corte analizó la constitucionalidad de la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados entre Estados y organizaciones internacionales o entre organizaciones internacionales y su ley aprobatoria 406 de 1997. La Corte reiteró la tesis de la supremacía constitucional sobre los tratados internacionales, salvo aquellos que definen los límites del territorio y los de derechos humanos que prohíben su limitación en estados de excepción (monismo moderado). Así mismo, rectificó expresamente su jurisprudencia anterior (Sentencia C-276/93) y reconoció la procedencia de la acción pública de inconstitucionalidad contra tratados perfeccionados antes de la Constitución de 1991. Una particularidad de esta sentencia radica en el hecho de destacar que, "cuando existen dudas sobre el alcance de las competencias consagradas en el artículo 241 superior, es natural que se prefiera aquella interpretación que permita la guarda de la supremacía de la Carta". Dijo al respecto: 

"55- El análisis histórico y literal sugiere que el control previo de los nuevos tratados que serían suscritos por Colombia no excluye sino que es complementario de la posibilidad de que los ciudadanos demanden las leyes aprobatorias de un tratado ya perfeccionado, siempre y cuando sobre esa norma no exista cosa juzgada constitucional. Los argumentos no son empero concluyentes al respecto y no puede la Corte Constitucional reconstruir la voluntad histórica de un cuerpo plural, como la Asamblea Constituyente, que no se manifestó unívocamente sobre el tema. Sin embargo, eso no significa que el problema constitucional no tenga solución.

Así, es cierto que la Corte ejerce su control en los estrictos y precisos términos del artículo 241 de la Carta. Pero la función de este tribunal es preservar la supremacía e integridad de la Constitución, por lo cual, cuando existen dudas sobre el alcance de una de las competencias consagradas en el artículo 241 superior, es natural que se prefiera aquella interpretación que mejor permita la guarda de la supremacía de la Carta. Este criterio hermenéutico finalista sobre los alcances de la competencia de la Corte Constitucional no es en manera alguna una innovación de esta sentencia, puesto que ya había sido utilizado por esta Corporación en anteriores decisiones. Así, esta Corte admitió ser competente para conocer de una demanda contra un decreto legislativo, a pesar de que el artículo 241 no prevé la acción pública contra esas normas sino la revisión oficiosa por cuanto consideró que, por tratarse de un decreto preconstituyente, si la Corte no estudiaba su constitucionalidad, entonces esa norma quedaría sin control". (Resaltado fuera de texto).

Con fundamento en lo anterior, la Corte declaró exequible el tratado y su ley aprobatoria, pero condicionó la constitucionalidad de varios artículos y ordenó al Gobierno formular una reserva en el sentido de que "sólo podrá manifestar el consentimiento del Estado colombiano una vez que el tratado haya sido aprobado por el Congreso y revisado por la Corte Constitucional".

- En la misma dirección, la Sentencia C-710/98 representó un giro expreso en la jurisprudencia constitucional, específicamente en lo relativo al control de constitucionalidad de los acuerdos simplificados. En aquella oportunidad se ejerció el control automático de la Ley 438 de 1998 "por medio de la cual se aprueba el "Convenio entre el Gobierno de la República de Colombia y la Universidad para la paz para la creación de un centro mundial de investigación y capacitación para la solución de conflictos" de 1986. La Corte señaló el cambio de jurisprudencia advirtiendo de manera categórica que respecto de los Acuerdos Simplificados también tiene competencia para ejercer control constitucional. Dijo entonces: 

"2.2.- Cambio de jurisprudencia en relación al control constitucional a que deben ser sometidos los denominados "Acuerdos Simplificados"

Anteriormente esta Corporación no admitía su competencia para conocer acerca de la constitucionalidad de los denominados "Acuerdos Simplificados", al considerar que estos regían con la sola firma o el canje de los respectivos instrumentos, razón por la cual no se encontraban sometidos a control constitucional. A partir de lo expresado en la sentencia C-400 de 1998, dichos Acuerdos están sometidos a la exigencia según la cual, para que el consentimiento pueda ser prestado por el representante colombiano, debe haberse aprobado el tratado por el Congreso y verificada su constitucionalidad por la Corte Constitucional.

(…)

Ahora bien, en esta oportunidad es preciso señalar que aun cuando en el texto de la Constitución Política (artículos 150-16 y 241-10) no se mencione sino a los tratados para efectos de su aprobación o improbación, y del control constitucional, ello no significa que los demás acuerdos internacionales, como los simplificados, no requieran aprobación del Congreso mediante ley, sanción ejecutiva y revisión constitucional, formal y material por la Corte Constitucional, pues, como ya se anotó, se trata de verdaderos tratados internacionales. En tal virtud, deben cumplir los requisitos exigidos constitucionalmente (artículos 150, 189 y 241): negociación, adopción y autenticación; aprobación interna por parte de los Estados, lo cual incluye, la intervención del Congreso, del Ejecutivo y de la Corte Constitucional; y la manifestación internacional de los sujetos del consentimiento de obligarse por medio del tratado. En este aspecto, se modifica por lo tanto, en esta providencia, la jurisprudencia de la Corporación.

Aplicados los anteriores razonamientos al asunto materia de examen constitucional, es preciso concluir que el Convenio que se revisa, celebrado entre el Gobierno de Colombia y la Universidad para la Paz, crea un "centro mundial de investigación y capacitación para la solución de conflictos", el cual se constituye en sujeto de derecho internacional, y en consecuencia, debe ser objeto del control constitucional por esta Corporación, de conformidad con la nueva posición jurisprudencial aquí adoptada por la Corte Constitucional". (Resaltado fuera de texto).

- Otra importante decisión en la materia es la Sentencia C-369/02, donde la Corte declaró exequible la Ley 671 de 2001, aprobatoria del "Cuarto Protocolo anexo al acuerdo General sobre el Comercio de Servicios con la lista de compromisos específicos de Colombia anexa", hecho en Ginebra el 15 de abril de 1997. Si bien, como en el caso anterior, se trató del control automático de un tratado y su ley aprobatoria, la Corte constató la existencia de una irregularidad "por cuanto el representante de Colombia habría comprometido internacionalmente a Colombia, antes de que el tratado hubiera sido aprobado por el Congreso y su constitucionalidad hubiera sido revisada por esta Corte". Al respecto puntualizó:

"Era entonces claro que el Congreso debía aprobar este Cuarto Protocolo anexo al Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (de ahora en adelante AGCS) y la lista de compromisos específicos de Colombia, por medio de una ley aprobatoria de tratados, cuya constitucionalidad debía a su vez ser revisada por esta Corte Constitucional. Y es que en nuestro ordenamiento constitucional, todo tratado requiere ser aprobado por el Congreso, y su constitucionalidad debe ser previamente revisada por esta Corte, antes de que el Ejecutivo pueda obligar internacionalmente al país (CP arts. 224 y 241).

(…)

7- Todo lo anterior sugiere que el presente protocolo al AGCS fue suscrito irregularmente, por cuanto el representante de Colombia habría comprometido internacionalmente a Colombia, antes de que el tratado hubiera sido aprobado por el Congreso y su constitucionalidad hubiera sido revisada por esta Corte. Esta situación es gravemente anormal, pues el Presidente sólo puede comprometer a Colombia por un tratado, cuando éste ya ha sido aprobado por el Congreso y su constitucionalidad ya ha sido revisada por esta Corte, siendo la única excepción, la posibilidad que tiene el Gobierno de dar aplicación provisional a los tratados de naturaleza económica y comercial acordados en el ámbito de organismos internacionales, que así lo dispongan (CP art. 224). Sin embargo, incluso si pudiera concluirse que este Cuarto Protocolo al AGCS era un tratado de esa naturaleza, lo cual no aparece claro en el expediente, sin embargo de todos modos la situación constitucional sería también irregular, por cuanto el artículo 224 superior ordena que tan pronto como entre en vigor provisionalmente el tratado, deberá enviarse al Congreso para su aprobación, lo cual no sucedió en el presente caso. 

La Corte encontró, sin embargo, que esa irregularidad se había superado justamente con la aprobación en el Congreso del instrumento internacional, de modo que declaró la exequibilidad del acuerdo y de su ley aprobatoria.

Así, en una tercera etapa la Corte reconoció expresamente (i) la procedencia de la acción pública de inconstitucionalidad contra leyes aprobatorias de tratados anteriores a la Carta Política de 1991 y (ii) el control constitucional de los acuerdos simplificados cuando corresponden a verdaderos tratados internacionales.

Esta postura se ha reiterado, con algunos matices, hasta la jurisprudencia reciente. De hecho, como ya se expuso, en decisiones posteriores la Corte ha advertido que los acuerdos simplificados no pueden ser utilizados para que por esa vía el Estado colombiano asuma nuevas obligaciones internacionales o exceda las previamente asumidas, caso en el cual deberán ser sometidos a la aprobación del Congreso y el correspondiente control de constitucionalidad.

3.- Procedencia de la acción de inconstitucionalidad contra acuerdos que regulan aspectos propios de un tratado internacional

El anterior recuento jurisprudencial conduce a la Sala a sostener que el control constitucional de tratados internacionales tiene una fundamentación múltiple, a través del cual es posible su activación por dos vías, ambas previstas en el artículo 241 de la Constitución. Veamos.

3.1.- Control previo y automático de constitucionalidad

El control previo, automático, integral y definitivo de los tratados suscritos por el Presidente y aprobados por el Congreso mediante ley de la república, remitidos a la Corte para ejercer el control constitucional como paso previo a la ratificación por el Presidente de la República. Este es el mecanismo más usual para examinar la constitucionalidad de los tratados, previsto en el artículo 241-10 Superior.

 

3.2.- Control mediante acción pública de inconstitucionalidad

La procedencia de la acción pública de inconstitucionalidad contra acuerdos internacionales también ha sido aceptada por la jurisprudencia de esta Corporación desde sus primeras decisiones y tiene cabida al menos en tres eventos:

(i) Contra las leyes aprobatorias de tratados celebrados y ratificados antes de la Constitución de 1991. Esta fue la postura sentada en la Sentencia que examinó una demanda contra la ley aprobatoria del concordato, abandonada por un corto periodo y reasumida luego en la Sentencia que examinó la Convención de Viena sobre derecho de los tratados entre estados y organizaciones internacionales.

(ii) Contra leyes aprobatorias de tratados que por alguna razón no se han sometido al control previo y definitivo constitucionalidad (art. 241-4 CP). Así ocurre, por ejemplo, cuando una ley no se envía a la Corte dentro de los 6 días siguientes a la sanción presidencial. 

(iii) Contra los actos que regulan obligaciones internacionales que por su contenido son propias de un tratado, cuando han sido perfeccionados sin el cumplimiento de los requisitos que la Constitución exige o que riñen abiertamente con ella. En este evento, que es justamente el que se presenta en esta oportunidad, la procedencia de la acción pública de inconstitucionalidad se explica por las siguientes razones:

- En primer lugar, debe recordarse que la Constitución asigna a la Corte la función de decidir "definitivamente sobre la exequibilidad de los tratados internacionales y de las leyes que los aprueban" (art. 241-10). De este modo, el control constitucional recae de ordinario sobre ambos instrumentos pero no excluye la hipótesis del control sólo sobre uno de ellos, es decir, cuando se pretermite el trámite del otro.

En consecuencia, el hecho de que eventualmente no exista una ley aprobatoria de un tratado no significa que éste no tenga la potencialidad de producir efectos tanto en el ámbito nacional como internacional. Un antecedente al respecto es la Sentencia C-369/02, donde la Corte constató que un tratado mantuvo su vigencia en el ordenamiento jurídico e incluso produjo efectos –por supuesto de manera irregular-, porque durante algún tiempo no fue sometido a consideración del Congreso de la República para que le diera o no su aprobación.

En este sentido debe tenerse en cuenta que un acto que impone obligaciones propias de un tratado internacional tiene la fuerza jurídica para incidir en el ordenamiento y alterar el sistema de fuentes. Sobre este aspecto la Corte ya ha tenido la oportunidad de precisar el concepto que en la teoría del derecho se conoce como "fuerza jurídica", que permite la inclusión de una norma en el sistema de fuentes de acuerdo con su potencialidad para crear o modificar el ordenamiento. Así fue explicado en la Sentencia C-1154/08, donde la Corte señaló que el criterio material de una norma es un elemento que define la competencia para pronunciarse sobre su validez constitucional. Dijo entonces:

"1.2.2.- Criterio material

Con todo, no es extraño que el criterio formal resulte insuficiente para determinar la competencia en el control constitucional de los decretos dictados por el Presidente de la República. En efecto, puede ocurrir que un decreto no señale cuáles facultades le sirven de base, que lo haga de manera ambigua e imprecisa, o que invoque diversos fundamentos jurídicos, de modo que no permita establecer –con el criterio formal- si la norma fue expedida dentro del marco de las hipótesis previstas en el artículo 241 de la Carta Política –y por lo tanto su examen corresponde a la Corte Constitucional-, o si ello ocurrió al margen de dicha regulación –y por lo tanto su estudio corresponde al Consejo de Estado-.

Cuando surge un dilema así, la problemática resulta particularmente compleja y para superarla es necesario acudir al criterio material. Según éste, la autoridad competente para examinar la constitucionalidad de un decreto dictado por el Gobierno se determina por la naturaleza del decreto: si es una norma con fuerza material de ley que se enmarca dentro de alguna de las hipótesis previstas en el artículo 241 de la Carta Política, su examen corresponderá a la Corte Constitucional; pero si se trata de un acto administrativo o en todo caso de una norma que no tiene vocación legislativa, su estudio compete al Consejo de Estado (art. 237-2 CP).

Lo anterior guarda relación con el concepto que en la teoría del derecho se conoce como fuerza jurídica, a partir del cual se permite la ordenación jerárquica de una norma en el sistema de fuentes de acuerdo con "su capacidad jurídica para incidir en el ordenamiento jurídico creando derecho objetivo, o modificando el ya existente", es decir, de acuerdo con "su potencialidad normativa frente a las otras fuentes".

(…)

Conforme al criterio material, la Sala encuentra que el Decreto 28 de 2008 constituye una norma con fuerza de ley, de manera que la competencia para adelantar el examen de constitucionalidad corresponde a esta Corporación en el marco de lo previsto en los numerales 4 y 5 de la Carta Política, que asigna a la Corte la competencia para examinar los decretos con fuerza de ley expedidos por el Gobierno Nacional". (Resaltado fuera de texto).

Conviene recordar que este criterio ha sido utilizado reiteradamente por la Corte Constitucional para ejercer el control de decretos y otros actos que formalmente no son leyes, pero que materialmente constituyen normas de esa naturaleza y por lo mismo deben ser objeto de control constitucional. Es así como, debido a su fuerza jurídica, la Corte ha abordado examen de actos que de otro modo estarían exentos de control constitucional, a saber:

- Decretos con fuerza material de ley expedidos con anterioridad a la Constitución de 1991;

- Decretos que compilan leyes o normas con fuerza de ley;

- Decretos que declaran estados de excepción;

- Decretos con fuerza material de leyes estatutarias;

- Decretos con fuerza material de ley expedidos al amparo de actos legislativos;

- Actos normativos con fuerza material de ley estatutaria (Reglamento 01 de 2003 expedido por el Consejo Nacional Electoral al amparo de un acto legislativo).  

- En segundo lugar, en el caso de los acuerdos que por su contenido versan sobre aspectos propios de un tratado internacional, el hecho de que "haya o no ley aprobatoria" no anula la posibilidad del control constitucional, pues, como ya lo ha advertido esta Corporación "ello significaría supeditar el control material que la norma establece [art. 241-10 CP] al criterio formal de no estar incorporado el convenio a una ley de la República".

- En tercer lugar, es claro que si bien el artículo 241 de la Constitución señala que las atribuciones se ejercerán "en los estrictos y precisos términos de este artículo", también lo es que la posibilidad de hacer uso de la acción pública de inconstitucionalidad está prevista precisamente en el numeral 4º de esa norma y no es incompatible con el numeral 10º, relativo al control de tratados. Por el contrario, tal mecanismo armoniza con una lectura teleológica, integral y sistemática de la Carta Política, que en su artículo 40-6 faculta a los ciudadanos para "interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la Ley". Además, ello es concordante con "los presupuestos axiológicos e institucionales que explican la razón de ser del control de constitucionalidad en el Estado de derecho, así como la supremacía de la Constitución como símbolo máximo de jerarquía jurídico-ideológica y en cuanto dispositivo conformador de la sociedad política y de dosificación y limitación al ejercicio del poder en el Estado, mediante su distribución y control".

- En cuarto lugar, no puede perderse de vista el principio trazado por la jurisprudencia que propende por el control constitucional, de modo que "cuando existen dudas sobre el alcance de las competencias consagradas en el artículo 241 superior, es natural que se prefiera aquella interpretación que permita la guarda de la supremacía de la Carta".

- En quinto lugar, la Sala considera necesario poner de presente que el Consejo de Estado ha declarado su incompetencia para conocer de las demandas interpuestas contra acuerdos internacionales suscritos a nombre del Estado colombiano, cuando la voluntad se ha fusionado con la de otro Estado. Así ocurrió, en concreto, respecto del Acuerdo que ahora es objeto de examen.

Ahora bien, para el caso específico de los "acuerdos simplificados" la doctrina ha advertido sobre la necesidad de que se sujeten a algún procedimiento de revisión jurisdiccional, pues ello es una consecuencia necesaria en un Estado constitucional. Refiriéndose a este tipo de actos el profesor Remiro Brotóns explica:

"En el siglo XIX la práctica diplomática y parlamentaria española, al igual que la de otros muchos países, consideró que el tratado irregularmente concluido era un hecho consumado, que obligaba al Estado y no podía ser fiscalizable judicialmente; todo lo más, podía dar lugar a la responsabilidad personal y política del Gobierno y de sus miembros. Asumía así una concepción internacionalista pura, según la cual el Derecho interno es irrelevante en el orden internacional frente al cual se alzarán concepciones constitucionalistas igualmente extremas.

(…)

Esta estampa se mantiene allí donde los ordenamientos estatales continúan ignorando el control judicial de la constitucionalidad o, incluso, la prohíben expresamente (Constitución holandesa, art.120), pero no donde el control constitucional ha sido instaurado, como es el caso de España [también Colombia]".

Incluso en Estados Unidos, donde con mayor frecuencia se apela a los acuerdos ejecutivos o simplificados (executive agreements), la Corte Suprema de ese país no ha renunciado a examinar los límites a la potestad del Presidente, aún cuando ha sido relativamente flexible en su aceptación. Es así como ha señalado que cuando el Ejecutivo adopta "medidas incompatibles con la voluntad expresa o implícita del Congreso, su poder está en su mínima expresión", lo cual se justifica porque "una pretensión presidencial a una competencia tan concluyente y excluyente debe ser escrutada con cautela, porque estaría en juego el equilibrio establecido en nuestro sistema constitucional".

La doctrina nacional también ha destacado la necesidad de someter a control constitucional los acuerdos suscritos bajo la denominación de acuerdos simplificados, en la medida en que de lo contrario podrían constituirse en una vía para eludir el control constitucional cuando el Estado colombiano adquiere nuevas obligaciones internacionales sin la observancia de los requisitos que la Constitución impone. 


Precisamente por ello algunos autores, como el profesor Marco Gerardo Monroy Cabra sostienen que "como los acuerdos en forma simplificada son verdaderos tratados, deben ser aprobados por el Congreso al tenor del artículo 150 numeral 16 de la Constitución Política".

En el plano jurisprudencial puede referirse la Sentencia C-239/06, cuando la Corte se inhibió para pronunciarse sobre una demanda interpuesta contra la Ley 24 de 1959 por constatar que no estaba vigente. En aquella oportunidad también se acusó la inconstitucionalidad de varios acuerdos internacionales celebrados al amparo de dicha ley. La Corte se abstuvo de pronunciarse sobre estos Acuerdos porque los accionantes no los identificaron plenamente e incurrieron en algunas deficiencias al formular los cargos de la demanda, mas no por falta de competencia para analizar su constitucionalidad. En este sentido aclaró lo siguiente:

"Finalmente, la Corporación se abstendrá de pronunciarse respecto de los acuerdos internacionales que han sido celebrados directa o indirectamente con fundamento en la Ley parcialmente demandada. En efecto, como se señaló en el auto a través del cual se inadmitió la demanda respectiva y como se reiteró en la decisión que terminó por rechazar dicha demanda, para que la Corte pueda adelantar un juicio de constitucionalidad contra una disposición, es necesario que el demandante la identifique plenamente, aporte su trascripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de la misma, indique las razones por las cuales la Corte es competente para conocer concretamente dicha disposición y precise las normas constitucionales vulneradas y las razones concretas y específicas por las cuales la disposición demandada vulnera lo dispuesto en la Constitución. En el presente caso, sin embargo, se omitió el cumplimiento de algunos de estos requisitos. Por estas razones la parte respectiva de la demanda fue rechazada". (Resaltado fuera de texto).

En suma, la posibilidad de hacer uso de la acción pública de inconstitucionalidad para controvertir los acuerdos que regulan materias propias de un tratado internacional, se explica porque de lo contrario se socavaría el principio de separación de poderes mediante actos sustraídos de control, lo cual también es inconcebible en un Estado de Derecho e incompatible con el carácter supremo, normativo y vinculante de la Constitución. Además, armoniza plenamente con la jurisprudencia trazada por esta Corporación en relación con el alcance y límites de los Acuerdos Simplificados.

Sin embargo, no puede confundirse la competencia de la Corte para que mediante la acción pública de inconstitucionalidad ejerza el control de los actos que involucran obligaciones reservadas a los tratados, con el momento en el cual se lleva a cabo el examen material de los mismos. En este sentido, la Constitución asignó a la Corte la facultad de decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los tratados y de las leyes que los aprueban (art. 241-10), lo cual significa, por un lado, que existe una competencia expresamente asignada a esta Corporación para controlar los tratados internacionales con independencia de su denominación formal y, por el otro, que el análisis material de dichos actos sólo se ejerce una vez se cuente con la ley aprobatoria del instrumento internacional.

Por lo tanto, la falta de ley aprobatoria de un acto que formalmente es un acuerdo simplificado pero que por su contenido comprende asuntos propios de un tratado solemne, impide a la Corte adelantar el examen de fondo del instrumento, aún cuando no la priva de la competencia para declarar dicho acto como ineficaz en el ordenamiento jurídico interno, precisamente por no haberse sometido aún a las exigencias que la Constitución demanda.

Al respecto vale la pena recordar que una situación similar se presentó en el Auto 001 de 2003, cuando la Corte se abstuvo de pronunciarse sobre la constitucionalidad del proyecto de ley número 47 de 2002 Senado – 57 de 2002 Cámara, que convocaba a un referendo y sometía a consideración del pueblo un proyecto de reforma constitucional. En aquella oportunidad la Corte señaló que el control ejercido por esta Corporación frente a las convocatorias a referendo constitucional es "posterior a la sanción y promulgación de la ley correspondiente", ante lo cual ordenó devolver el proyecto al Gobierno Nacional para que una vez sancionada y promulgada la ley, se remitiera a la Corte para adelantar el correspondiente examen de constitucionalidad, como en efecto ocurrió.

La Sala aclara que con ello no se altera el modelo de control constitucional de tratados, es decir, previo, automático, integral y definitivo. Esta es y seguirá siendo la vía ordinaria para que la Corte examine la validez de los tratados, como hasta ahora ha venido ocurriendo. Simplemente se acepta que, de manera excepcional, pueda acudirse a la acción pública de inconstitucionalidad para controvertir acuerdos internacionales que no han sido sometidos a la aprobación del Congreso o que en general se han celebrado de manera irregular, pues de lo contrario se correría el grave riesgo de que en lo sucesivo el Ejecutivo adquiera nuevos e importantes compromisos internacionales eludiendo el trámite de tratados y con ello el control tanto del poder legislativo como del órgano judicial.

4.- Conclusiones

Examinadas con detenimiento las demandas presentadas, las intervenciones ciudadanas e institucionales, así como el concepto del señor Procurador General de la Nación, la Sala concluye que la acción pública de inconstitucionalidad sí es procedente para impugnar el "Acuerdo complementario para la cooperación y asistencia técnica en defensa y seguridad entre los gobiernos de la República de Colombia y de los Estados Unidos de América", suscrito en Bogotá el 30 de octubre de 2009. De igual forma, la Corte Constitucional es competente para examinar por esta vía la validez del mencionado Acuerdo. En efecto:

- En un Estado de Derecho no puede haber acto normativo exento del control judicial. Además, si en el Estado constitucional la Constitución es ley de leyes, no puede concebirse un acto jurídico exento de control constitucional.

- El control constitucional de los tratados y convenios internacionales tiene fuente múltiple, de modo que el mismo se adelanta no sólo a través del control previo, automático y definitivo de constitucionalidad, sino también a través de la acción pública de inconstitucionalidad.

- Los acuerdos internacionales, cualquiera sea la denominación que de ellos se haga, son actos con la potencialidad de producir efectos normativos con eficacia tanto en el derecho internacional como en el derecho interno, de manera que no pueden sustraerse del control constitucional (fuerza jurídica).

- En virtud de lo previsto en el artículo 241 de la Constitución, que atribuye a la Corte la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, así como en los numerales 4º y 10º del mismo artículo, la Corte es competente para ejercer el control, a través de una acción pública de inconstitucionalidad, de los convenios internacionales celebrados por el Gobierno de Colombia con otros Estados, en la medida en que es éste el medio de control previsto cuando dichos actos se acusan de haber sido suscritos sin el cumplimiento de los requisitos que la Constitución exige o en contravía de normas superiores.

- La falta de ley aprobatoria de un acto que formalmente es un acuerdo simplificado pero que por su contenido comprende asuntos propios de un tratado solemne, impide a la Corte adelantar el examen de fondo del instrumento, aún cuando no la priva de la competencia para declarar dicho acto como ineficaz en el ordenamiento jurídico interno, precisamente por no haberse sometido aún a las exigencias que la Constitución demanda.

- El Acuerdo bajo examen es susceptible de ser demandado mediante acción pública de inconstitucionalidad, por tratarse de un acto que se cuestiona como aprobado sin el cumplimiento de los requisitos que la Constitución exige o que riñen abiertamente con ella. Por lo tanto, la Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre su validez constitucional.

C.- ANÁLISIS DEL ACUERDO DEMANDADO

Una vez examinadas las cuestiones sobre la naturaleza jurídica del acto acusado y la competencia de la Corte para pronunciarse en el marco de una acción pública de inconstitucionalidad, queda por analizar la validez del Acuerdo impugnado. Sin embargo, antes de ello la Sala debe definir si la solicitud de inhibición planteada por algunos intervinientes está llamada a prosperar, o si por el contrario los cargos de inconstitucionalidad fueron formulados de manera correcta.

1.- Breve reseña de los cargos y de las intervenciones presentadas

Los demandantes consideran, en primer lugar, que el Acuerdo vulnera los artículos 150-16, 189-2, 224 y 241-10 de la Constitución. En su sentir, por la naturaleza y alcance de las obligaciones asumidas, en especial en lo relativo al tránsito y estacionamiento de tropas extranjeras en el territorio nacional, la utilización de bases militares por personal extranjero y el reconocimiento de privilegios e inmunidades a nacionales de otro país, el Acuerdo debió ser suscrito como tratado internacional con las formalidades que le son propias, es decir sometido a la aprobación del Congreso mediante ley de la República y sujeto a revisión previa y definitiva de la Corte Constitucional; pero como ello no ocurrió, añaden, la Corte debe declarar su inexequibilidad. En segundo lugar, acusan la violación del artículo 173-4 de la Carta Política, porque no se contó con la aprobación del Senado para el tránsito de tropas extranjeras por el territorio nacional. Y en tercer lugar, afirman que el Acuerdo desconoce el principio de soberanía nacional (art. 9 CP), así como la función constitucional de las fuerzas militares (art. 217 CP), por cuanto al autorizarse la defensa compartida se pierde la independencia y autonomía para decidir sobre cuestiones de interés nacional.

Las autoridades que actuaron en la celebración del Acuerdo sostienen que la Corte debe inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo porque los demandantes no formularon un cargo apto de inconstitucionalidad, pues no se expusieron las razones por las cuales el acto acusado debió ser aprobado como un tratado internacional. En todo caso, insisten en que el Convenio no es un tratado sino un acuerdo simplificado que no genera nuevas obligaciones para Colombia.

La Defensoría del Pueblo señala que en las demandas no existe un hilo argumentativo coherente, suficiente y pertinente que permita inferir las razones por las cuales el Acuerdo vulnera la Constitución. Sin embargo, reconoce que en aplicación del principio pro actione "el debate de fondo planteado por los demandantes amerita una consideración sustancial que trascienda el plano formal, en guarda de la integridad y supremacía de la Constitución". Más adelante estima que la Corte debe proferir un fallo inhibitorio y, en caso de abordar un análisis de fondo, limitarse a ordenar que el tratado se someta al Congreso de la República para su incorporación interna mediante ley. Los demás intervinientes no encuentran reparos a los cargos de la demanda, de manera que proceden a coadyuvarla o a defender la constitucionalidad del Acuerdo.

2.- Idoneidad de la demanda

La Corte considera que los demandantes formularon un cargo apto de inconstitucionalidad, referido a la presunta violación de los artículos 150-16, 189-2, 224 y 241-10 de la Carta Política, pues en lo demás se limitaron a hacer afirmaciones genéricas, abstractas e indeterminadas.

Argumentan que por la naturaleza y alcance de las obligaciones asumidas, que implican el tránsito y estacionamiento de tropas extranjeras en el territorio nacional, la utilización de siete (7) bases militares por personal extranjero y el reconocimiento de privilegios e inmunidades, el Acuerdo debió ser suscrito como tratado internacional bajo las formalidades que le son propias, es decir, sometido a la aprobación del Congreso y a la revisión previa y automática de la Corte Constitucional.

Esta acusación cumple con los requisitos exigidos en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, de conformidad con los lineamientos trazados por la jurisprudencia constitucional. Es cierta porque, como fue explicado en la primera parte de esta sentencia, las obligaciones señaladas efectivamente se derivan del contenido del Acuerdo; los ciudadanos expresan con claridad cómo, en su criterio, el instrumento desconoce los mandatos constitucionales sobre la aprobación de tratados por el Congreso de la República; es específica y pertinente, pues se concreta en el reparo del Acuerdo a partir de precisas y puntuales normas de orden constitucional (arts. 150-16, 189-2, 224 y 241-10 CP); y pese a su brevedad resulta suficiente para plantear una problemática seria de inconstitucionalidad.

En este punto la Corte acoge la intervención de la Defensoría del Pueblo, según la cual, a pesar de ciertas deficiencias, "el planteamiento de algunas cuestiones relevantes de orden constitucional sí permiten al intérprete deducir un cargo central, relativo a que la naturaleza del Acuerdo exigía al Gobierno darle el trámite de que tratan los artículos 224 y 241-10 de la Constitución".

Si bien el cargo ha sido expuesto de manera precisa y sencilla, esa sola circunstancia no significa que pueda calificarse como inepto o insuficiente. De hecho, la totalidad de los intervinientes se pronunciaron en relación con ese cargo, lo cual demuestra que no se ha truncado la transparencia del debate constitucional sino que por el contrario se ha cumplido a cabalidad permitiendo una amplia y fecunda participación ciudadana.

Tampoco puede perderse de vista que el control constitucional de tratados es por regla general integral, automático y definitivo, lo cual atempera el rigor en la formulación de los cargos. Así, abandonando formalismos extremos, la Sala tiene el deber de velar por que los compromisos asumidos por el Estado colombiano se ajusten a los requisitos previstos en la Constitución para la celebración de tratados.

En suma, la Corte considera que frente a este cargo la demanda resulta apta teniendo como base el principio pro actione, según el cual "el examen de los requisitos adjetivos de la demanda no debe ser sometido a un riguroso escrutinio y se debe preferir una decisión de fondo antes que una inhibitoria, de manera que se privilegie la efectividad de los derechos de participación ciudadana y de acceso al recurso judicial efectivo ante esta Corte".

3.- El Acuerdo demandado no puede surtir efectos en el ordenamiento jurídico interno por no haber cumplido con los requisitos constitucionales exigidos para la aprobación de tratados

Atendiendo los requerimientos probatorios de la Corte Constitucional, el Secretario Jurídico de la Presidencia de la República informó que el "Acuerdo complementario para la cooperación y asistencia técnica en defensa y seguridad entre los gobiernos de la República de Colombia y de los Estados Unidos de América", suscrito en Bogotá el 30 de octubre de 2009, no ha sido enviado al Congreso de la República para su aprobación mediante ley, por considerar que corresponde a un acuerdo simplificado que no exige dicho trámite. Concordante con ello, el Secretario General del Senado informó que en esa Corporación no reposan antecedentes de discusión legislativa de dicho acuerdo.

Sin embargo, en la primera parte de esta providencia se explicó por qué el mencionado acto no puede ser calificado como un "acuerdo simplificado", debido a que involucra nuevas obligaciones por el Estado colombiano así como una extensión de las adquiridas con anterioridad, que además tienen un significativo impacto jurídico-político relacionado con el ejercicio de la soberanía. De esta manera, con independencia de la denominación formal del Acuerdo, lo cierto es que por su contenido material regula aspectos propios de un tratado internacional. Ello obliga a la Sala a preguntarse lo siguiente:

¿Cuáles son las consecuencias que se derivan del hecho de que el precitado Acuerdo no se haya sometido a la aprobación del Congreso de la República y remitido a la Corte Constitucional para adelantar el correspondiente control de constitucionalidad?

Pues bien, la Sala encuentra que al no haberse presentado el Acuerdo a consideración del Congreso, ni haberse remitido luego a la Corte para que decidiera sobre su constitucionalidad, dicho acto no puede surtir efectos en el ordenamiento interno colombiano hasta tanto cumpla con el trámite constitucional previsto para los tratados en forma solemne, en concreto su aprobación legislativa (art. 150-16, 189-2 y 224 CP) y el control previo, automático, integral y definitivo de constitucionalidad (art. 241 CP).

Si bien es cierto que el artículo 189-2 de la Constitución reconoce al Presidente de la República la calidad de director de las relaciones internacionales, para lo cual le autoriza a celebrar tratados o convenios internacionales, también lo es que la misma norma advierte que en todo caso esos acuerdos "se someterán a la aprobación del Congreso". Dice al respecto:

"ARTICULO 189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:

(…)

2. Dirigir las relaciones internacionales. Nombrar a los agentes diplomáticos y consulares, recibir a los agentes respectivos y celebrar con otros Estados y entidades de derecho internacional tratados o convenios que se someterán a la aprobación del Congreso". (Resaltado fuera de texto)

Concordante con ello, el artículo 150-16 de la Carta asigna al Congreso la función de aprobar, mediante ley de la república, los tratados que el Gobierno celebre con otros Estados o con entidades de derecho internacional, o por el contrario improbarlos por las razones que estime pertinentes:

"ARTICULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:

(…)

16. Aprobar o improbar los tratados que el Gobierno celebre con otros Estados o con entidades de derecho internacional. Por medio de dichos tratados podrá el Estado, sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional, transferir parcialmente determinadas atribuciones a organismos internacionales, que tengan por objeto promover o consolidar la integración económica con otros Estados". (Resaltado fuera de texto)

Finalmente, el artículo 224 de la Constitución señala de manera inobjetable que la validez de los tratados depende de su aprobación por el Congreso, con la única excepción de tratados de naturaleza económica y comercial que pueden tener aplicación provisional (cuya vigencia definitiva depende en todo caso de la aprobación del Congreso). Dice la norma:

"Artículo 224.- Los tratados, para su validez, deberán ser aprobados por el Congreso. Sin embargo, el Presidente de la República podrá dar aplicación provisional a los tratados de naturaleza económica y comercial acordados en el ámbito de organismos internacionales, que así lo dispongan. En este caso tan pronto como un tratado entre en vigor provisionalmente, deberá enviarse al congreso para su aprobación. Si el Congreso no lo aprueba se suspenderá la aplicación del tratado". (Resaltado fuera de texto)

De otra parte, el artículo 241-10 de la Constitución, sobre el que ya se ha hecho referencia, dispone que los tratados, una vez aprobados mediante ley, deban ser remitidos a la Corte Constitucional para que ejerza el control correspondiente, de manera que el Presidente sólo podrá manifestar el consentimiento para obligar al Estado una vez se haya superado esta instancia:

"Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones:

(…)

10. Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los tratados internacionales y de las leyes que los aprueben. Con tal fin, el Gobierno los remitirá a la Corte, dentro de los seis días siguientes a la sanción de la ley. Cualquier ciudadano podrá intervenir para defender o impugnar su constitucionalidad. Si la Corte los declara constitucionales, el Gobierno podrá efectuar el canje de notas; en caso contrario no serán ratificados. Cuando una o varias normas de un tratado multilateral sean declaradas inexequibles por la Corte Constitucional, el Presidente de la República sólo podrá manifestar el consentimiento formulando la correspondiente reserva". (Resaltado fuera de texto).

En la jurisprudencia de esta Corporación es absolutamente claro que contrarían la Constitución aquellos actos celebrados como tratados cuando no han cumplido el trámite que la Carta Política prevé:

"La Corte Constitucional, en desarrollo de los artículos 241, numeral 10, y 150, numeral 16, de la Constitución, ha establecido en su jurisprudencia que contrarían la Constitución todos aquellos tratados celebrados sin el lleno de los requisitos del trámite interno, a saber, existencia de ley aprobatoria del tratado y análisis de constitucionalidad de ésta y el tratado que contiene, por parte de la Corte".

La importancia del aval congresional para la validez de los tratados se explica porque si bien el Presidente, en su calidad de jefe de Estado, es quien dirige las relaciones internacionales, es al Parlamento como foro político y democrático por excelencia a quien corresponde decidir cuál es el alcance y límite de las obligaciones que Colombia está dispuesta a asumir en el escenario internacional, como expresión de la soberanía que reside en el pueblo pero es ejercida a través de sus representantes democráticos. Sobre el particular, la jurisprudencia ha destacado el vínculo inescindible entre los tratados y la soberanía, la seguridad y la existencia misma de la nación. En este sentido ha indicado lo siguiente:

"La facultad concedida al Congreso tiene una razón de ser evidente: la importancia de los tratados internacionales, y su relación con la soberanía, la seguridad y la existencia de la nación, exigen que en sus trámites se manifieste la voluntad de ésta última representada en el Congreso. Tales asuntos mal podrían dejarse a la voluntad de una sola persona".

Con ello también se asegura que la formación de la voluntad del Estado sea verdaderamente auténtica y soberana, contando con la participación activa y directa de las tres ramas del poder público, fruto de una abierta deliberación democrática y siempre dentro de los límites que la Constitución impone.

En la misma dirección, la doctrina ha cuestionado la asunción de compromisos internacionales sin el consentimiento del Congreso, porque representa una forma de eludir el control democrático:

"La práctica bastante generalizada de asumir obligaciones por medio de acuerdos ejecutivos, con la variante latinoamericana de las notas revérsales, ofrece el reparo de impedir un control democrático inmediato y sobre el mismos acto. Deja al arbitrio del poder administrador la consumación de un acto para el que la Constitución ha fijado una gestión o competencia compartida entre los poderes políticos del Estado. Para escapar a tales recaudos sólo se han invocado razones prácticas, que hacen rapidez que reclaman ciertas negociaciones propias del ritmo acelerado de las cuestiones exteriores contemporáneas".

Lo anterior se refuerza cuando, como ocurre en esta oportunidad, un acuerdo internacional involucra obligaciones que son cuantitativa y sobre todo cualitativamente sensibles para el Estado colombiano, en la medida en que guardan relación directa con importantes principios constitucionales como el ejercicio de la soberanía, la restricción de la potestad punitiva, el principio de soberanía fiscal, el monopolio de la fuerza y el dominio eminente sobre el territorio como elementos esenciales del Estado, por mencionar solo algunos de ellos.

Cada uno de los compromisos y deberes asumidos por esta vía exige la intervención y aval del Congreso, luego de una profunda y cautelosa deliberación democrática, así como la revisión de constitucionalidad antes de que el Presidente de la República pueda manifestar el consentimiento para obligar al Estado colombiano. Sin embargo, como nada de esto ha ocurrido en el caso del "Acuerdo complementario para la cooperación y asistencia técnica en defensa y seguridad entre los gobiernos de la República de Colombia y de los Estados Unidos de América", la Corte concluye que la formación de la voluntad del Estado se encuentra apenas en proceso de gestación.

En este orden de ideas, en la medida en que para el derecho interno no existe formalmente un tratado internacional que reúna las exigencias previstas en la Constitución, la Corte no puede emitir un pronunciamiento de fondo sobre su exequibilidad o inexequibilidad.

Abordar un análisis al respecto implicaría aceptar que un tratado puede estar vigente durante algún tiempo sin la aprobación del Congreso, al menos hasta que la Corte declare su inexequibilidad, cuando es claro que el artículo 224 de la Constitución sólo permite la aplicación provisional de tratados de naturaleza económica o comercial. 


Además, la declaratoria de inexequibilidad conduciría a anular un acto que en sí mismo no se encuentra viciado –la suscripción del Acuerdo por el Presidente de la República-, sino que hace parte de la tríada constitucional de los tratados como actos jurídicos complejos, que en este caso se encuentra apenas está en proceso de formación.

Por tal motivo, la Corte considera que lo procedente es remitir el Acuerdo al Presidente de la República, para que le imparta el trámite constitucional propio de los tratados, por supuesto dentro del ámbito de discrecionalidad inherente a su condición de director de las relaciones internacionales,

Sin embargo, las razones aquí expuestas permiten afirmar y hacen necesario que la Corte declare expresamente que, ante la falta de aprobación legislativa y control previo de constitucionalidad, el Acuerdo bajo examen no puede producir efectos jurídicos en el ordenamiento interno hasta tanto cumpla con el trámite constitucional previsto para los tratados en forma solemne, es decir, de conformidad con lo establecido en los artículos 150-16, 154, 157, 158, 160, 165, 224 y 241-10 de la Carta Política.

Desde otra perspectiva, esta Corporación estima que no le corresponde evaluar ni pronunciarse sobre el alcance jurídico del Acuerdo en el foro internacional, ni señalar los efectos o implicaciones de esta decisión en dicho ámbito, puesto que ello escapa a su órbita de competencia y a sus atribuciones como juez constitucional.

Por último, la Sala encuentra que si bien es cierto que no todo el contenido del Acuerdo involucra nuevas obligaciones o conlleva una extensión de los compromisos previamente adquiridos, también lo es que su decisión debe comprender la totalidad del instrumento. En efecto, el Acuerdo conforma una unidad de sistema, donde cada una de sus cláusulas guarda un vínculo inescindible con el resto del articulado, más aún cuando, como es razonable suponer, éstas han sido el resultado de complejas negociaciones entre las partes signatarias.

Así mismo, la Corte precisa que esta decisión de ninguna manera implica abordar un análisis sobre la constitucionalidad de las cláusulas del Acuerdo, pues ello sólo tendrá lugar si se cumplen dos condiciones:

1. Que el Presidente de la República, en su calidad de director de las relaciones internacionales, decida someter el Acuerdo a consideración del Congreso, ya sea manteniéndolo inalterado o previa renegociación;
   
   
2. Que el Congreso le imparta su aprobación mediante ley de la República.
   

En tal caso, el tratado deberá ser remitido a la Corte para que ejerza el correspondiente control previo, automático, definitivo e integral de constitucionalidad.

VIII.- DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución
 

RESUELVE

Primero.- REMITIR al Presidente de la República el denominado "Acuerdo complementario para la Cooperación y Asistencia Técnica en Defensa y Seguridad entre los Gobiernos de la República de Colombia y de los Estados Unidos de América", suscrito en Bogotá el 30 de octubre de 2009, para que le imparta el trámite constitucionalmente previsto para los tratados internacionales.

Segundo.- DECLARAR que el denominado "Acuerdo complementario para la Cooperación y Asistencia Técnica en Defensa y Seguridad entre los Gobiernos de la República de Colombia y de los Estados Unidos de América", suscrito en Bogotá el 30 de octubre de 2009, no puede surtir efectos en el ordenamiento interno colombiano hasta tanto cumpla con el trámite constitucional previsto para los tratados en forma solemne, de conformidad con lo establecido en los artículos 150.16, 154, 157, 158, 160, 165, 224 y 241 numeral 10 de la Carta Política.

Cópiese, notifíquese, publíquese, comuníquese y cúmplase.

 

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO

Presidente

Con salvamento parcial de voto

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Magistrada

 

JUAN CARLOS HENAO PÉREZ

Magistrado

  

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Magistrado

 

JORGE IVAN PALACIO PALACIO

Magistrado

 

NILSON PINILLA PINILLA

Magistrado

Con salvamento parcial de voto

 

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Magistrado

Con salvamento de voto

 

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

Magistrado

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General